关于火灾事故调查中若干问题的探讨

汪清波, 黄泉生, 黄友银

摘　要: 从分析火灾事故调查存在问题和若干法律问题入手, 探讨火灾事故调查改革与创新。

关键词: 火灾调查; 行政责任; 技术鉴定

1　火灾原因认定的法律性质问题
1. 1　火灾原因认定区别于单纯的技术鉴定
根据《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》) 第三十九条“火灾扑灭后, 公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场, 负责调查、认定火灾原因、核定火灾损失、查明火灾事故责任”和公安部《火灾事故调查规定》第六条“火灾事故调查由公安消防机构负责实施”等规定可以得出结论, 公安消防机构是唯一有权在所辖区域内调查、认定火灾原因, 核定火灾损失, 查明火灾事故责任的职能部门, 作出火灾原因认定是其法定职责, 是依职权行为, 是一种积极行为, 具有地域性和专属性, 虽然其不直接改变当事人的法律地位, 但会对当事人的权利义务产生直接的法律影响。而技术鉴定是鉴定机构依委托或申请进行的, 是一种消极法律行为, 不需主动作出, 且鉴定机构主体具有多元性, 凡具有法定资质的机构或个人均可作出, 不受行政区域的限制, 即无地域性。事实上, 公安消防机构在作出火灾原因认定前, 完全可以委托具有法定资格的专业技术机构就有关火灾痕迹、物证进行鉴定,
而后以它作为证据依照法定程序进行确认; 而技术鉴定则不需重新再委托鉴定。因此, 火灾原因认定不属技术鉴定。

1. 2　火灾原因认定符合行政确认行为的法律特征
行政确认是指行政主体依法对管理相对人的法律地位和权利义务进行甄别, 给予确定或否定并予以宣告的具体行政行为。其内容由宣告某项法律事实或法律关系是否存在为构成, 并具有以下特点:
(1) 直接表现形式是对特定的法律事实或法律关系存在的甄别和宣告, 必须以书面形式并按照技术规范要求作出;
(2) 行政确认的目的是确定管理相对人的法律地位和权利义务, 是严肃的法律行为, 具有严格的规范性, 不能进行自由裁量; (3)
行政确认的外在表现形式上往往以技术鉴定或认定形式作出, 具有鉴定、检验等甄别性质特点。
公安消防机构进行火灾原因认定在内容上符合行政确认构成, 并具备行政确认的特点, 当属行政确认行为。依《行政诉讼法》规定,
人民法院可受案审查。在这种情况下, 笔者认为在立法时考虑设置必要的复议前置, 把争议解决在行政诉讼前; 或者在《消防法》修订时,
规定火灾原因经重新认定后为最终认定行为, 以减少不必要的诉讼纠纷。
2　火灾事故责任认定的问题
根据《火灾事故调查规定》第二十九条规定“火灾事故责任分为以下四类: (一) 直接责任; (二) 间接责任; (三)
直接领导责任; (四) 领导责任”。这是从火灾事故责任者的行为与火灾事故之间的因果关系来划分的。而发生火灾往往是多因一果,
不一定存在行为人直接导致火灾事故发生、扩大、蔓延的直接原因, 而对由于当事人不履行或不正确履行其职责,
对火灾事故的发生、扩大、蔓延负有一定责任, 则负间接责任。但对当事人如何承担责任, 承担多少责任,
在一个或多个间接责任中如何具体划分应承担责任多少; 是否只存在间接责任, 没有直接责任的情形等, 很难定性定量。
况且, 火灾事故责任又可分为民事责任、行政责任和刑事责任, 公安消防机构是依法行使行政权的机关,其进行责任认定应当属行政归责,
不应涉及民事责任或刑事责任(民事责任归责权在人民法院,
刑事责任归责权在人民法院或人民检察院)。而行政责任归责从现行的国家行政执法职能分工看, 其主要职能部门是国家监察机关,
而非公安消防机构。
实践中, 火灾事故责任认定错综复杂, 涉及法律、法规、技术规范及管理制度等相当多,
公安消防机构难于独家承担火灾事故责任认定的任务。并且, 许多火灾很难认定它是违反何种消防管理法规而承担什么样的行政责任。如:
因电气设备故障引起的火灾, 雷电引起的火灾, 机动车辆火灾等。当前, 许多火灾由于消防机构出具《火灾事故责任认定书》,
使得本应由法院解决民事纠纷,
却把矛盾焦点集中到公安消防机构。因此,笔者认为应取消“火灾事故由公安消防机构作出《火灾事故责任书》”的规定。
3　关于火灾损失统计和火灾损失核定法律性质问题
　　《消防法》第三十九条规定“火灾扑灭后, 公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场, 负责调查、认定火灾原因, 核定火灾损失,
查明火灾事故责任。”公民、法人往往据此认为公安消防机构在火灾调查中不核定火灾损失、不出具《火灾直接财产损失核定书》是一个不作为的违法行为。从理论和实践上看,
火灾损失是公安消防机构根据《消防法》、《火灾统计管理规定》(公安部、劳动部、国家统计局公通[1996 ]82 号)
和《火灾直接财产损失统计方法》(GA 185—1998) 规定进行的火灾损失统计, 其目的是公安消防机构对经具有法定资格机构(个人)
对火灾受损单位(个人) 提交的火灾损失清单进行核定的结果, 进行法律程序上的确认(核定) , 并按规定时限进行汇总、分析、上报,
是一项正常业务工作。是为便于国家掌握火灾情况, 分析火灾规律, 为政府进行消防决策服务, 它不是针对特定当事人火灾损失所作的单方行为,
而是国家统计行为。
因此, 不应该把火灾损失的国家统计工作和针对某一起具体的火灾事故造成的火灾事故损失核定工作混为一谈,
更不应该把火灾损失核定工作简单交由公安消防机构“独家经营”。不同行业的单位在火灾发生后, 其损失如何判定本身具有很强的专业性,
必须由行业专家依据专业技术规范、专业知识及专门仪器才能判定。公安消防机构从本身的技术力量上讲, 不具备进行火灾直接损失核定的能力。
笔者认为: 应该把火灾损失核定和火灾损失统计区分开来, 火灾损失核定应当由当事人向中介组织申请核定,
并由失火各方对中介组织核定结果确认签字后向公安消防机构申报。由公安消防机构对当事人申报的火灾损失核定结果进行法定程序的确认(确定)
后进行火灾损失统计, 并按规定时限汇总、分析、上报。

4　火灾原因不明的认定问题
火灾原因不明能否作为火灾原因认定的一种结论, 司法界(包括公安消防机构本身) 一直存有争议。假设火灾原因不明可以作为认定结论, 那么在什么情况下公安消防机构可以作出火灾原因不明的结论,《火灾事故调查规定》未予以明确,
实践中容易引发火灾当事人对公安消防机构提出不作为诉讼。笔者认为, 公安消防机构在无法合理排除两种或两种以上致火原因并得出唯一结论, 在火灾现场破坏严重, 无直接目击人, 无直接物证, 可以认定火灾原因不明。

5　火灾事故调查的时限问题
现行的《消防法》及《火灾事故调查规定》等相关法律规章对火灾调查的时限均未作出规定。从火灾原因调查的实践看, 没有必要的时限规定弊大于利。其一,由于火灾原因具有复杂性和特殊性, 没有时限规定制约, 容易使调查工作拖延过久, 或当事人提出复查(重新认定) 时距离火灾发生日期时间过长。一方面不利于及时查明原因, 分清责任, 惩戒责任者, 影响消防执法的严肃性, 容易引起当事人的误解; 另一方面也不利于及时吸取教训, 加强防范, 教育公民、社会。其二, 火灾
现场也不可能无限期被保护, 一定程度上影响火灾原因认定和复查(重新认定) 的准确性和科学性。1998年, 厦门凡人居茶艺馆发生火灾,
蔓延到港都夜总会等几家单位。思明区消防大队查明火灾原因是由于茶艺馆煤气炉在烧开水期间无人看守导致火灾。火灾发生后,
失火的当事人受到刑事处罚, 但思明区消防大队未出具《火灾原因认定书》和《火灾事故责任认定书》, 当事人也未提出认定要求。一年后,
港都夜总会因民事赔偿纠纷, 将凡人居茶艺馆诉至法院, 法院要求当事人出具《火灾原因认定书》和《火灾事故责任认定书》。因时间较长,
火场不复存在, 凡人居茶艺馆老板返回台湾等原因, 给火灾事故责任认定造成很大的困难, 在社会上造成不好的影响。
6　部队生产经营的火灾事故调查职责问题
《消防法》第四条规定“??军事设施、矿井地下部分、核电厂的消防工作, 由其主管单位监督管理。”但军事设施的定义,
与《火灾统计管理规定》中“军队的火灾统计由其主管部门负责统计”表述不一致。而实际上对除军事设施以外的军队房地产, 如军队面向社会、面向市场生产经营(含直接经营, 出租、租赁、合作经营等经营方式)
的商店、招待所、宾馆、医院、工厂、仓库等非直接用于军事目的的军队房地产等是否属公安消防机构监督范围存在争议。事实上, 公安消防机构对上述单位也无法实施消防监督管理, 火灾事故调查也难于实施。这类单位一旦发生火灾, 所涉及的当事人往往又是地方的公民或法人, 其调查应由谁进行, 在实践中更是常常产生争议诉讼。例如: 2000 年12 月27 日, 南京军区厦门房地产管理处(以下简称军“区管理处”) 所辖的江头仓库发生火灾。火灾烧毁租赁该仓库的厦门市合盛发商贸有限公司(以下简称“合盛发公司”)、吉民日杂商店、文安盛商贸有限公司等四家日杂用品等货物,
造成直接财产损失数十万元。火灾发生后, 在确定该仓库系军区管理处管理的部队营房后, 湖里区公安消防大队依据《消防法》第四条规定, 将该起火灾移交军区房管处调查, 把火灾调查的职责明确地交由部队履行。由于军区房管处无专业火灾调查人员, 特别发函邀请公安消防机构派员予以协助调查, 调查完毕后, 军区房管处未向当事人出具《火灾原因认定书》、《火灾事故责任书》、《火灾损失核定书》。合盛发公司在索赔未果, 且未获得有关机构对火灾调查相关文书的情况下, 向法院提出行政诉讼, 诉公安消防机构不作为。此案经两审终审后, 判决驳回原告诉讼请求, 确认该管辖权不在公安消防机构, 公安消防机构不存在不作为行为。但该起争议案的发生, 对如何界定部队生产经营单位的消防监督和火灾事故调查范围提出一个亟待明确的问题。

作者简介: 汪清波, 男, 厦门市消防支队支队长, 高级工程师, 福建省厦门市湖滨北路119 号, 361012。