BOT项目及其关键影响因素

阎长俊　王苏岩　张晓明

摘　要　介绍与评述近年来国际上流行的BOT项目；结合BOT项目的结构框架和运行程序，分析BOT项目的两个决定性影响因素――项目融资与项目的风险分担.
关键词　BOT项目；项目融资；风险；特许协议

BOT Project and the Crucial effect properties on the project
Yan Changjun(Dept.of Managemervt Eng.shenyang Arch.and Civ.Inst.,Shenyang,110015)
Abstract　This paper presentes BOT project that is international prevalence in recent years;analyses project financing and operation risk allotment that are two crucial effect properties with BOT operation program ad construction frane.
Keywords　BOT project;projeet financing;risk;concession agreemant

1　BOT概念及其演变
　　BOT是英文Build―Operate―Transfer(建造―运营―移交)的缩写形式，是一种新的项目融资和管理模式.迄今为止，理论界尚未作出令人满意的关于BOT的定义.BOT方式是指国内外的投资人或财团作为项目发起人从某个国家的地方政府获得基础设施项目的建设和运营特许权，然后组建项目公司，负责项目建设的融资、设计、建造与运营。通常由东道国政府或地方政府提出拟建设的基础设施项目，通过公开招标形式选定项目发起人，由中标的项目发起人与当地政府进行谈判并签署特许权协议，然后组建项目公司，进行项目融资、组织项目的建设和运营.在特许期内以整个项目的现金流量来偿还筹资的本息并获取一定利润.在项目特许期结束后，由项目公司将整个项目无偿移交给当地政府.这种建设方式被称为BOT模式.
　　BOT项目的出现不是偶然的，早在19世纪未20世纪初，法国和世界其它地区就出现了"特许"(Concessions)方式，著名的苏伊士运河就是由私人投资以特许的方式修建的.但这并非真正意义上的――BOT方式.在80年代中期以前，绝大多数国家基础设施投资全部由国库出资，政府主办.然而，随着经济的发展，对基础设施建设的资金需求量越来越大，许多国家特别是发展中国家的政府和共用事业部门为筹建基础设施工程的债务负担与日俱增.80年代开始，一些国家的政府和国际金融机构，开始探索这样一种可能性，即按"特许权"方式的安排，以"有限追索权"方式提供项目贷款，促进民营公司拥有和经营基础设施.在这种背景下，土耳其总理奥扎尔于80年代中期提出了BOT概念，某些基础设施项目开始转向私营，一种新型的基础设施项目兴建方式BOT方式于80年代中期迅速发展起来.近几年，BOT建设模式比较流行，成为国际建设工程承包领域营业额增长最快的一种建设方式.根据世界银行《1994年世界发展报告》报道，通常所说的BOT至少有三种具体形式，即BOT，BOOT(Buildown―operate―transfer,建设―拥有―经营―转让)，和BOO(Build―own―operate，建设―拥有―经营)。随着国营项目私营化，政府给予财团以特许权的操作模式日趋系统规范，BOT则成为这种操作模式的国际通用术语。BOT模式适用于竞争性不强的行业，可以广泛应用于电站、公路、铁路、地铁、隧道、机场、码头、桥梁、供水、固体垃圾处理等多类项目，例如，澳大利亚悉尼港隧道工程，香港海底隧道，马来西亚南北高速公路等.现在，全世界已有100多个BOT项目在运作与实施中.马来西亚南北高速公路总造价21亿美元，预期项目公司的净利润净达到2亿美元.菲律宾等国家已制定了BOT法及实施细则，在电站、机场、公路等基础设施领域，大兴BOT项目建设.我国国家计委、电力部、交通部于1995年联合发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》以来，已进行了BOT项目的试点，如广西来宾电厂B厂和成都自来水六厂B厂等.同时，也有宁波常洪隧道和福建泉州刺桐大桥等内资BOT项目在实施.来宾电厂B厂项目投资总额为6.16亿美元，被《亚洲金融》杂志评为1996年度亚洲最佳项目融资.

2　BOT项目的关键影响因素
　　在引入BOT项目上有两种极端态度是不可取的，一是把BOT视为灵丹妙药，垂手可得，持这种态度必然由兴奋变为灰心；二是认为BOT困难重重，不敢轻易引进.从融资和法律角度来看，BOT项目是十分复杂的项目融资方式和项目管理模式，涉及政府、投资者，项目公司、贷款银行、承建商、供应商、保险公司、租赁公司、管理公司、用户或消费者以及律师、会计师、咨询顾问等.BOT项目至少有几十个合同需要谈判，起草和签订，包括特许权协议、融资合同、承包合同、供应合同、技术合同、管理合同、供销合同，等等.众多合同纳入一个项目中，项目参与各方关系复杂.为了说明BOT的操作程序，用BOT项目典型结构框架图(图1)表示项目各方之间的关系；用BOT项目典型总程序框架图(图2)表示BOT项目的实施程序.

图1　BOT项目典型结构框架图

图2　BOT项目典型总程序框架图

　　
　　如图1和图2所示，BOT项目的实施过程可分为准备阶段、实施阶段和项目移交阶段.准备阶段主要是选定BOT项目，通过公开招标，选定项目承办人.项目承办人选择合作者，项目各方签署合作协议，提交项目融资与项目实施方案，申请成立项目公司.东道国政府批准成立项目公司，并与之签定特许权协议.项目公司股东之间签定股东协议，项目公司与财团签定融资合同后，项目公司与BOT项目建设、运营等各方签定相应合同.随后，BOT项目转入实施阶段，实施阶段包括项目建设与运营阶段.BOT项目实施阶段与一般大型土木工程建设与运营并无实质性区别.BOT项目移交包括资产评估，利润分红、债务清偿，纠纷仲裁等.因此，BOT项目的准备阶段或前期工作对项目的成败是最为重要的,而项目融资和风险分担又是该阶段的两个决定性因素.BOT项目的核心是项目融资，BOT项目成功与否的关键是风险的合理分担.
　　目前，国际上对BOT融资方式的研究与应用分为两类，一类是研究东道国政府应用BOT融资方式进行本国基础设施的建设，另一类是研究承包商应用BOT方式在国际上进行工程承包.后一类的研究比第一类复杂得多，目前我国承包商还没有进入国际BOT项目，这与我国国际承包商在技术和施工方面的实力是不相称的.无论做哪一类研究，都应围绕BOT的前期工作展开，特别是要抓住项目融资和风险管理这两个关键因素.为了研究方便，将BOT的操作程序分为两个层次；一个是政府与项目公司；另一个是项目公司与项目各方参与者.第一个层次的中心工作是项目特许协议，特许协议尽管由政府与项目公司签订，但仍属于商务合同，它相当于BOT项目的总合同，是合同文件中排序第一的协议条款.决定特许协议能否顺利签署的关键因素是项目风险的合理分担.BOT项目风险主要包括信用风险、融资风险、政治风险、市场风险、不可抗力风险等，这与传统的投资建设可能遇到的风险，并无二致，只是后者较为分散简单，前者几乎把所有风险都汇聚到一个项目上.BOT项目风险管理的国际惯例是，将风险发生的不确定性减少到一个可以接受的程度，再将风险的承担责任分配给最适合承担的一方.一般说来,BOT项目由项目公司承担了大部分风险，政府承担政治风险和不可抗力风险，其余风险主要由项目公司承担.从政府的角度分析,完成特许协议，首先必须把BOT项目的可行性研究报告做好.深入进行可行性研究,就等于对项目的所有风险作出客观的分析与评估，要求作到数据准确，分析深入，结论科学.总之，必须事先认真分析风险，签定特许协议书和各类合同时尽可能明确风险分担方法，并在项目实施中努力防范风险.第二个层次的核心是项目融资.项目融资与传统贷款不同，它是以项目为主体安排的融资，项目融资依赖于项目的现金流量和资产而不是依赖项目公司的资信来安排融资，贷款银行具有有限追索权.有限追索权是项目融资的精髓，通常所说的项目融资，均指这种有限追索权的项目融资，这是国际上目前普遍采用的一种贷款形式.在这种形式下，如果项目不能完工或经营失败，而项目本身资产或收益不足以清偿债务时，贷款人有权向主办单位追偿，主办单位是指与项目有利害关系的设备供应人、承包商、项目产品的买主或设施的用户等.项目主办单位对项目债务所负的责任，仅以各自所提供的担保金额或按有关协议所承担的义务为限.可见，有限追索权是指在有限的时间和有限的金额内进行追索的权力.BOT项目的这种融资方式，涉及多方的利益，如政府、投资者，贷款银行，承包商和供应商等.同时也将融资风险合理分担给项目参与各方.利润和风险并存，要获得利润就必须承担风险.BOT项目融资工作主要由项目公司进行，但在很大程度上依赖于政府的特许经营权、特定的税收政策和外汇政策等，并以这些特许权和相关的政策作为项目融资的重要信用支持.

3　结束语
　　我国当前的中心工作是经济建设，为了满足2010年中国经济发展的需求，国家需要加大对基础设施的投资，特别是公路、铁路、电力、水处理以及通讯项目的投资.这些基础设施的建设，需要国家每年投入千亿元人民币，在未来10年至少需要8　500亿元资金.按照惯例，尤其是在公有制占主导地位的社会主义中国，公共基础设施几乎全部是国家投资，不涉及私人资本的参与.就我国目前的经济实力，甚至从今后长远的国家预算来看，这一笔庞大的基础设施投资，国家是负担不了的.即使在发达国家，也要把很大一部分基础设施以特许权的方式交给私营企业发展.国家投资越少越好，这已是当前各国经济发展、尤其是基础设施发展的确定不移的方向.下世纪初我国经济的持续发展和落后的基础设施之间的矛盾,建设资金的巨大需求和资金短缺之间的矛盾，仍将十分突出.从经济发展，基础设施要求、政府资金短缺等方面分析，我国具有实施BOT融资模式的良好机遇.
　　思路决定出路，引进BOT项目，在推动基础设施建设的同时，还可以改善投资结构，吸收大量的国际商业资本和私人资本投入到公共基础设施建设中，直接减少政府的财政负担并避免债务风险.通过BOT项目的实施，引进先进的管理经验和技术水平，加速我国的现代化进程.当前世界各国越来越重视外资和对外资的利用，中国需要世界的资本，世界资本也需要中国这个庞大的市场，BOT模式在我国具有广阔的发展前景和生存空间.

作者简介:阎长俊　49岁，男，副教授
作者单位:沈阳建筑工程学院管理系，沈阳，110015.

参　考　文　献
1　何伯森,王辉.中国实行BOT项目的经验.中国软科学,1998，(2)：5～8
2　陈志龙编.国际经济合作概论.上海：复旦大学出版社，1994