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私营部门投资基础设施 亚洲开发银行中国代表处 魏 红 （2001年7月26日， 北京） |
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到目前为止，私营公司积极参与基础设施融资的主要是国际私营企业。融资的主要方式是股本投资和外币贷款。国内私营企业和国内债务市场以及金融部门在基础设施投资方面起到的作用很小。 尽管基础设施建设已经取得了显著的成果，基础设施发展依然是未来经济发展的主要瓶颈之一。“十五”规划强调了发展基础设施促进经济发展的必要性，尤其是在支持西部大开发中的必要性。 随着经济的继续强劲增长以及快速的城市化，对基础设施的需求将继续增加，在未来10年中对资金的需求将达几千亿美元。中国有很高的储蓄率，并已成功地吸引了大量外商直接投资。高储蓄，加上可能因为入世带来的国外直接投资的增加，似乎表明中国总的来说在未来几年中在满足融资需求方面并不存在大的困难。 但主要的问题是中国是否能以非常有效的方式投资基础设施建设,以及中国是否能有效地将高储蓄转换为投资。 私营部门参与基础设施投资将积极地提高资本分配的有效性。 私营部门投资基础设施不仅将减少财政压力,还能使政府资金更多地投向社会和环境领域以实现社会和环境建设目标。此外,私营部门投资基础设施还能引入竞争和激励机制,鼓励效率的提高,因而降低提供基础设施服务的成本。通过引进资本,管理经验和技术革新,促进基础设施部门和资本市场都得到发展。私营部门参与同时弥补了公共部门资金的不足,并使公共和私营部门投资更合理分布,减少投资风险。 私营部门可通过许多方式参与基础设施投资,包括管理合同,租赁,合资企业,特许经营,建设-运营-转让(BOT),重组-运营-转让,转-营-转,合并和购买等,每一种方式都有各自的优势和局限,在特定的条件下适用。以下的讨论主要集中在两种主要的模式:合资企业和BOT。合资企业是到目前为止在中国运用最为广泛的模式。BOT将越来越在基础设施融资中起到重要的作用。 合资企业的潜在优势是它的快速性。通过合资各方的谈判,面对面的对话和讨论,合作各方能较快的达成协议,在较短的时间内完成融资协议。对文件和时间要求的减少能节约项目准备的开支.这对中小规模投资尤其具有吸引力。 合资企业从一开始就有地方合作伙伴的参与,这有利于技术和管理方法的转让.其融资可主要通过股本投资,加上少量贷款。 合资企业潜在的缺点是其竞争有限.双边谈判的结果可能并不必然地导致合资企业以最理想的价格来采用合适的技术。高股本投资和信贷或资产担保要求,加大了融资成本,并将增加的成本转加给消费者。 BOT项目正在中国进行试点.但只有几家是建立在有限追索权基础上的,不包含中央或地方政府的经济担保.这种有限追索模式的BOT应该得到广泛推广。 BOT投资基础设施的潜在益处表现在以下几个方面: BOT提供了一种模式,以便吸引商业融资参与基础设施行业,长期以来公共资金一直是基础设施行业的主要资金来源。随着全球私人资本的增加并在融资方面起着越来越重要的作用,尤其是对发展中的经济。 BOT有利于基础设施项目得到越来越多的私人资本,因而促进基础设施的发展。 竞标产生的BOT将降低提供给终端消费者基础设施服务的成本,同时保障服务的质量。例如,BOT采用竞争性投标的方式,由一系列投资者中参加竞标,这有助于确保最合格的中标者以最合理的价格赢得合同。与合资企业相比,它鼓励更多的竞争,并因此减少投资成本。 与传统的股本加以信贷或资产担保为基础的贷款模式相比,BOT允许部分通过项目产生的现金流进行有限追索。这样能减少投资风险,并将风险分配给投资各方,有利于促进各方的相互协调与合作. 这也能促进投资成本的降低。 在运营和管理方面,BOT能为企业提供激励机制,通过实施合同和产出目标提高企业效率。这样将公共部门职能主要集中在形成有利于公平竞争的框架,制定战略性政策,和建立战略目标方面.而将如何实现这些目标的决定交给私营部门。 BOT潜在的劣势包括: 由于有多方参加,要求相对复杂的法律和机构框架。因此,会需要较长的时间和较多的前期资金来准备和完成一项BOT融资协议,尤其是在开始阶段法律和政策框架还没有建立起来时。不论项目大小其前期开支是固定的,因此,这对于中小型项目不利。 即便是有了良好的框架,也需要一定的时间来形成必要的能力健全的机构,以保证BOT的全部利益得以实现,如形成和加强竞标和评估程序以及实施过程中的潜在争端的透明性和公正性。 在考虑一个投资项目，尤其是BOT项目时,应对以下主要问题进行讨论和考察: 项目的潜在竞争力,包括供求和能力分析,原材料的获得以及服务潜在购买者的可靠性。 清晰的法规和政策框架,包括谁有权授予特许,什么样的批文,从谁手中获得BOT项目,获得这些批文的程序,透明的竞标和评估程序,外资管理规定,价格和调整机制,以及特许经营的实施等。 对参与各方的评估,例如投资方的财务能力,对项目的长期承诺,在该行业的特长,建设和管理方面的经济能力,经验,和技术能力,以及相关的政府对该项目的承诺和支持或担保,以及对各种活动的协调能力。 合同结构,包括长期的购买协议,适当的政府干预,以及风险的分配。 融资结构,要了解是股本金还是债务,国外资金还是国内资金,来自银行还是资本市场,通过私营部门还是公共部门,长期还是短期资金。 为了鼓励私营部门投资基础设施,中国应完善现行的法规和政策框架.例如,目前的BOT依然带有很浓的"外资"性质,因为它通常要求建立一个外资独资公司,并要求100%的外币投资。对利润汇出方面的要求以及外汇风险的存在增加了融资的成本.非常有必要改善这一框架,鼓励国内私营部门在平等的基础上参与基础设施投资,或与国际公司合作或独立参与。 利用高额储蓄率的优势,BOT应允许更多的国内资金融资,以减少因货币方面带来的风险。因此,应该考虑扩大基础设施债券的规模,允许金融机构投资基础设施债券。 在城市基础设施方面,应该加强近来发展的有关水费的新指导方针,以确保成本的覆盖,并引入污水和垃圾处理收费。应该将竞争机制扩大到水传输领域,以控制供水公司运营和管理成本的增加,减少政府补贴。同时,还应对供水和污水处理设施进行综合规划和发展,以便不再加剧目前供水和污水处理能力的不平衡状况。 现有的成都供水公司项目很好地示范了BOT模式如何发展中国未来的城市基础设施.这是第一个通过竞争性投标进行的BOT项目;其成果之一是其水费比其他的供水公司的同等水费低.该项目在没有中央或地方政府的财政支持下筹集到了亿多美元的资金。 融资在开标后18个月完成,尽管正值亚洲金融危机爆发之后。项目的建设进展良好。实际上, 抽取佣金可从现在或比原计划提前2-3个月的时间在任何时候开始。 亚行很高兴参与了成都供水项目的合作.在项目准备的前期,亚行为该项目提供了技术援助赠款,以进行投资商的选择,项目文件的准备,水费的制订,以及安排融资结构.此后在中标方的要求下,亚行为该项目提供了贷款,以促进商业融资。 促进私营部门的发展是亚行在中国业务的战略目标之一。亚行对私营部门业务的战略是促进形成一个良好的环境,创造商业机会,以及促进商业投资。亚行对成都供水项目取得的成果很满意,希望见到更多这样的项目,并得到推广。 正如成都供水项目所显示,私营部门可以用有效的方式提供高质量的基础设施服务.随着经验的积累,法律和政策框架的继续完善,中国能够也应该利用私营部门的优势参与基础设施投资。 至于私营部门投资选择何种方式,是BOT,合资企业或其他模式,关键是要看是否能给最终消费者带来利益,是否能通过引入竞争,因而提高基础设施项目在投资,建设，运营和管理方面的效率。 附录 该项目,中国第一个通过竞标方式进行的城市供水BOT项目将在四川省省会成都市建立一个水处理能力为40万立方米的新水处理厂.项目内容主要包括: (1)两个总容量为80万立方米/天的进水口; (2) 将进水工程与水处理厂相连的原水输送涵洞; (3)处理能力为40万立方米/天的水处理厂,包括水处理厂厂房建筑,和容量为21,000立方米的净水库, 以及电力,设备和控制系统; (4) 1,030米长的泄水管; (5)从水处理厂到成都自来水分配网络27公里长的输水管道。 该项目是中国最现代的一个供水厂。项目根据购买协议向成都市水工程总公司提供处理过的自来水。 商业运营将从2001年9月开始。 项目的投资商为经过竞标产生的法国威望迪和日本Marubeni公司共同组成的合作公司。 项目的总成本约为1.065亿美元,其融资情况如下: (单位:百万美元)
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