中国政府关于BOT和项目融资的政策框架 

国家计委外资司　赫炬

　　积极合理有效地利用外资，促进经济结构优化和国民经济素质提高，积极引导外资主要投向于农业，基础设施，基础产业和现有企业的技术改造，投向资金技术密集型和高附加值产口出口型项目，有步骤地推行服务贸易领域的对外开放，这是我们引导外交投向，优化外资结构的目标。因而鼓励外商采用BOT、项目融资等方式参与我国的公共性基础设施建设，这是我们规范BOT、项目融资方式在我国运作的总的指导思想。
　　改革开放把我国的经济发展推向了高速车。特别是邓小平同志1992年南方谈话以后，我们的现代化建设事业以及利用外资工作都进入了新的阶段。经济持续快速健康发展，社会全面进步，人民生活水平显著提高，需求增大。尽管我们依靠自己的力量，加大了基础设施和基础产业的投资力度，缓解了制约我们经济增长的“瓶颈”。但是，还满足不了持续发展的需求。因而与外商投资合作运作BOT、项目融资方式，在我国有长期稳定的市场前景。
　　我国建立的社会主义市场经济的法律法规日臻完善。尤其是关于外商投资的法律法规已初步形成体系，对外商投资企业的设立、变更、经营、终止、纠纷和土地使用权的取得等法律法规运作尚好，投资者权益依法可得到根本保障。我国最近又颁布了《担保法》、《保险法》、《贷款通则》、人民币经常项目可兑换，经批准进口设备可免征关税和进口环节增值税等，这为BOT和项目融资的项目建造、经营、风险分担等运作提供了较为完善的法律环境和较好的经济效益。
　　 我们制定BOT和项目融资法规遵循的基本原则是：
　　1、维护国家主权：坚持实事求是，一切从中国的国情出发。设立项目公司和制定特许权协议必须符合我国的法律法规，企业也必须遵守我国的法律法规。
　　2、平等互得：投资、签约各方法律地位平等、权利义务平衡。
　　3、尊重国际惯例：将国际上行之有效的习惯做法订明在BOT和项目融资法则中。
　　4、保护投资者的权益：BOT方式虽有政府的参入，既要保护消费者的利益，也要保护投资者的合法权益。对于项目融资，要坚持公平的风险分担，风险和效益必须合理平衡。

　　一、BOT政策的基本框架
　　BOT投资方式问世已有百年历史，发展到今天，根据各国的法律和项目的自身特点，出现了BT、BOOT等20多种演变方式。我们是在对BOT的发展历史和自身特点进行深入研究的基础上，结合我们国家的实际情况来设立政策框架的。基本内容主要是：BOT的定义、试用范围、项目、公司设立程序、招标投标、特许权协议、权力与义务、监督与管理等。
　　1、BOT在我们国家运用的定义
　　“BOT投融资方式”在我们国家称做为“特许权投融资方式”。其定义是指国家或地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的外商投资企业（包括中外合资、中外合作、外商独资）承担公共性基础设施（基础产业）项目的融资、建造、经营和维护；在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权（这个所有权不是完整意义的上的所有权），允许向设施使用者收取适当费用，由此回收项目投融资、经营和维护成本并获得合理的回报；特许期满，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。
　　2、BOT目前在我们国家的适用范围
　　BOT方式在我国的应用将分阶段进行，先行试点的范围是：列入国家和省、直辖市、自治区地方政府中长期发展规划内的火电站、水电站、高等级高速公路、桥梁、隧道以及城市供排水、污水处理等能源、交通、城市市政设施建设。通过试点总结经验后再逐步扩大其适用范围。
　　3、BOT项目的设立程序
　　（1）由项目发起人负责编制项目建议书（预可行性研究报告），按规定的项目审批程序进行报批。
　　（2）项目等到批准后，由项目发起的政府机构负责组织或委托中介编制招标文件（含特许权协议），并进行招投标活动，来选择最终的外资合作人。
　　（3）经项目发起的政府机构确认的特许权协议（附中标者编制的项目可行性研究报告和评标委员会的评审报告），按规定的项目审批程序报批。
　　（4）项目特许协议得到批准后，中标者必须按规定的期限，按外商投资有关的企业法规定的程序设立项目公司；政府部门与项目公司正式签定特许权协议；一旦签定立即生效。
　　4、BOT的招标、投标、评标程序
　　BOT在我国的运作，是采用公开的竞争性的招投标方式进行的，一旦项目建议书得到批准，即进入到招投标程序。
　　（1）资格预审。要对投票者的法人资格、资信情况、项目的实施能力（包括技术、组织、管理、投资、融资等能力），以往的经验和业绩进行公开评审。
　　（2）招标。BOT招标文件，主要有：投标者须知（含评标标准与程序）；项目的最低标准、规格与经济技术参数的规范；特许权协议草本；政府部门提供的条件等。
　　（3）投标。投标者一般均为联合体，投标者至少应按投标者须知提供以下内容：收费标准；项目可行性研究报告；项目融资方案；项目建设工期与进度安排；投标保证金；招标文件要求的其他文件。
　　（4）评标与揭标。由国家计委组织中央、地方政府有关部门、项目发起人，以及熟悉项目的技术、经济、法律专家参加，进行公开评标，选出最具有资格的投票者。对科技市场权协议进行确认性谈判后进行公开揭标。国家计委的参与主要职责是保证评标的公平、公开、公正。并依法由公证机构进行监督。
　　5、特许权协议的主要内容
　　特许权轮廓签约各方的法定名称、住所；项目特许权内容、方式及期限；项目工程设计、建造施工、经营和维护的标准；项目的组织实施计划与安排；项目成本计划与收费方案；签约双方各自权利、义务与责任；项目转让、抵押、征收、中止条款；特许权届满，项目移交内容、标准及程序；罚责与仲裁。
　　6、风险分担原则
　　项目公司自行承担项目的融资、建造、运营和维护等商业性风险；对项目公司不能预测而带来的风险采取以下承担原则：
　　（1）由于国家政策、法律法规的变化致使项目公司受到实质性的影响，政府部门可以通过调整收费价格，处长特许期限或采取其他相应措施予以补偿；
　　（2）自然不可抗力原则上由项目公司通过保险等方式自行承担；
　　其他政治不可抗力，可通过协商加以解决。
　　7、权力与义务
　　（1）政府部门对项目公司的活动依法进行监督、检查和审计。如发现有不符合特许权协议的行为，有权需要采取修正措施，如拒不接受，有权进行处罚。（2）出于项目融资的目的，项目公司可以通过抵押等方式转移自己在特许权协议中合法拥有的权利与义务。（3）现有的特许权项目已满足需要。签约方的政府部门不再投资重复建设与之有过度竞争性的另一个项目。（4）项目公司所组织的招投标活动，同等优先选择国内的设备供应商、工程承包商等，以促进公平竞争。（5）特许权项目的工程设计、建造施工、经营和维护人员要雇用本地劳务，并组织培训。（6）政府依法保证项目公司将其收益所得人民币对外合法支付的外汇，按有关规定兑换。
　　8、监督与管理
　　在BOT政府框架中也规定了一些处罚条款，如：不履行规定的权利、义务的；不按特许权协议规定的标准施工建设及滥收费的；经营管理不善，设施、服务低下的；对环境造成污染不予改进的，由国家和地方政府视情节轻重，按有关法律法规将给予警告、罚款、停业整顿、没收非法所得、取消特许权等处罚。
　　9、争议解决
　　签约各方争议的解决要适应中国的法律和行政法规；解决争议的方式按其性质可提交仲裁，可提交司法解决。
　　二、项目融洽资政策的基本框架
　　现代基础设施、基础产业项目的庞大规模、融资技术的复杂性以及涉及当事方的多重性，使其融资变得非常复杂，通常是依“项目融资”方式发展起来。
　　1997年初，为了规范这种融资方式在我国的运作，国家计委与外汇管理局共同发布了《境外进行项目融资管理办法》，现将这个《办法》简要介绍如下：
　　1、项目融资在我国运用的定义
　　以境内建设项目的名义在境外筹措资金，并以项目自身预期的收资金流量、自身的资产与权益来承担债务偿还责任的融资方式。也是“无追索”或“有限追索”的融资方式。采用这种方式，对于境内机构不能以建设项目以外的资产、权益和收进行抵押；也要求境内机构不能提供任何形式的融资担保。正如联合国贸发组织称作是“无依靠”或“有限依靠”的融资。
　　2、项目融资在我国的适用领域
　　主要适用于发电设施、高等级公路、桥梁、隧道、城市供水等基础设施建设项目，以及其它建设规模大并具有长期稳定预期收入的项目。
　　3、项目设立程序
　　（1）项目建议书（预可行性报告）、可行性研究报告按规定的程序报国家计委审批，重大项目经国家计委初审后，报国务院审批。（2）项目的可行性研究报告经批准后，按规定程序在境内设立项目公司。由项目公司负责进行与项目融资相关的一切活动。（3）项目融资条件要经当地外汇管理分局初审后，报国家外管局审批。（4）境外投资者可通过直接谈判、征求计划书、主动提出计划书、公开招标方式先选择。
　　4、项目可行性研究报告要求的内容
　　进行项目融资的项目可行性研究报告除国家规定内容外，还应包括以下内容：项目主要投资者和当事方的法人资格、专业及融资能力等到；外汇平衡方式、购汇总需求量及年度计划流量表；产品或服务的定价原则及调价方式；风险分担的方式及项目融资方案；国外信贷机构出具的贷款承诺意向；境内机构出具的各项支持文件等。
　　5、支持及其它条款
　　（1）项目公司应对项目的融资、建设、经营的当事方的资格要有竞争性的选择；并要依靠当事方自身的经济与技术能力履行合同；并能根据风险性质和控制能力来合理分担项目的商业风险及其它风险。（2）依据本《办法》设立的项目，其项目公司合理收入的境外付汇，按规定程序保证兑换。（3）为了减少贷款人随的风险，允许境内的金融机构、项目主办人、设备购买方或其它有关方提供的另外一些信贷作为补充支持手段。（4）为了保证项目预期的现金流量与还本付息资金流量平衡协调，可以吸收长期投资的“机构投资者”的资金，如保险公司、共同投资基金或养老金等，使其投资多样化。（5）政府部门将依法进行监督管理。（6）国家计委在项目融资中的作用：一是通过项目审批行使准入和非准入的政府职能；二是提供必要的服务；主要体现在通过科学的评估和民主决策，能够得出比较满意的项目可行性研究的真实性；三是通过协调反融资的风险公平合理地分摊到最能承担的一方，并使风险和收益合理平衡。
　　6、支持函
　　政府部门提供的支持函，按惯例是某种意义上的责任支持，不具有法律效力。支持的范围只限于项目在融资、建设和运营等阶段如发生不能按合同规定履约时、或参与方出现矛盾时，由政府出面进行协调和提供帮助来保证项目成功。
　　总之，随着国际金融的现代化和一体化的进展，项目融资方式也在不断发展与创新。我们将会在不断总结经验的经验的基础上，吸取行之有成分加以完善，使其具有竞争力。
　　中国将坚定不移地实行对外开放政策，以更加积极的姿态走向世界。当前我国经济虽然受到了东南亚金融风波的影响，但是有能力扩大内需，保持国民经济高速健康增长。今后我们将根据改革发展的需要；积极稳步地开放市场，加快能源、交通等基础设施及基础产业对外开放的步伐，有步骤地进一步开放金融、保险等贸易服务领域；依法保护外商投资企业的合法权益，实行国民待遇；健全涉外法律法规体系，提高有关政策的透明度，保护知识产权，改善投资环境；欢迎各国金融机构工商界人士参与我国的现代化建设。