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城市供水行业BOT投资方式的应用浅探
张有
摘要：本文对供水企业如何应用BOT模式的实践进行了探讨，对已经加入WTO的中国供水企业很有参考价值。
关键词：城市供水、BOT、WTO
前言
随着改革开放的不断深入，我国经济步入一个快速健康发展的时期，而引进国外资金对于促进中国国民经济的发展，起着强劲的推动作用。为适应经济金融全球化和我国国民经济发展的需要，我国的投融资体制已进行了一系列的改革，利用外资的环境和方式发生了一些新的变化，多元化的投资格局正在形成。特别是随着我国加入ＷＴＯ的临近，我国在利用外资方面面临着更多的挑战与机遇。我国以往主要采用外商直接投资、国际金融机构与外国官方贷款和在国际市场上发行债券等方式，这些方式无疑对我国经济发展起到了重要的作用，但是国家的债务不断增加，利率、汇率风险加大。因此积极寻找不引起债务负担的融资方式，为人们广泛关注。ＢＯＴ作为一种无追索权的资金供应方式，显示出了其优越性，作为一种全新的投资方式，它不仅可以带来建设资金，而且可以带来管理技术。但是ＢＯＴ是一项比较复杂的融资技术，它涉及商业、技术、法律、财务等许多方面，特别是法律保障体系的建立，不是一个随意可以从一个国家移植到另一个国家的投资方式。如要成功应用，必须对其进行深入分析与研究，而我国目前关于此方面的研究尚处于起步阶段，国家关于这种投资方式的法律和规定还有待于进一步完善。由于我国现行政策方面的原因，尽管采用典型ＢＯＴ方式进行基础设施建设的项目不多，但是这种方式的变体，以城市供水项目为例，多以合作公司的形式出现，其中不乏一些项目流于失败。本文试图通过以下几个方面：
ＢＯＴ的实质与内涵
ＢＯＴ投资方式的功能与使用条件
ＢＯＴ投资方式的运作过程和机制
ＢＯＴ投资方式的海内外应用经验与教训
ＢＯＴ投资方式的风险分析与防范
ＢＯＴ投资方式的法律体系
对ＢＯＴ投资方式进行分析与总结，特别是在对城市供水行业的应用研究中，将ＢＯＴ投资的原则和方式、项目的所有权与经营权、使用与转让期限、投资者与代表政府的企业之间的责权利等融入到其变体形式的合同安排中。
第一章 概论
１．１ BOT投资方式的起源与背景
公共特许权或特许权融资BOT是Build（建设） 、Operate（经营）、 Transfer（转让）三个英文单词第一个字母的缩写，代表着一个完整的项目融资的概念。２０世纪８０年代初期到中期，是项目融资发展的低潮时期。在这一阶段，虽然有大量的资本密集型项目，特别是发展中国家的基础建设项目在竭力寻找资金，但是，由于世界性的经济衰退和第三世界债务危机所造成的影响还远没有从人们的心中消除，所以如何增强项目抗政治风险、金融风险、债务风险的能力，如何提高项目的投资收益和经营管理水平，成为银行、项目投资者、项目所在国政府在安排融资时所必须面对和解决的问题。BOT模式就是在这样一个背景下发展起来的一种用于公共基础设施建设的项目融资形式。这种模式的基本思路是，由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在一定的期限内经营项目获得商业利润，最后根据协议将项目转让给相应的政府机构。BOT模式一出现，就引起了国际金融界的广泛重视，被认为是代表国际项目融资发展趋势的一种新型结构。
BOT方式最早运用于美国。在１９世纪，美国就首先以这种方式修建桥梁、电站、运河，进入上个世纪８０年代以来，拉美的智利、阿根廷、墨西哥和亚洲的菲律宾、马来西亚、巴基斯坦等一些国家纷纷采用这种方式。希腊的雅典新机场、以色列卡迈尔隧道、葡萄牙塔古斯大桥、英国利物浦轻型铁路、越南河内机场国际候机楼等工程都是运用BOT投资方式建立的。
另一说法，BOT方式是２０世纪８０年代由已故土耳其总理奥扎尔在土耳其国家私营计划的框架工程中首创后，很快被世界各国所认同并广泛使用的。
１．２ BOT投资方式对我国基础设施建设的意义
长期的计划经济体制使我国投资的体制在基础设施建设方面存在着种种弊端，其结果造成了我国基础设施建设长期落后。１９７８年改革开放以来，虽然我国的基础设施建设发展很快，投资体制也有所改善，但资金缺乏、投资效益低造成的基础设施不足的局面仍未从根本上扭转，基础设施不足已成为制约我国经济增长的瓶颈。"九五"时期和到２０１０年，是我国经济发展的关键时期。在此期间，我们要全面完成现代化建设的第二步战略目标，并向第三步战略目标靠近，要完成如此宏大的经济发展目标，基础设施建设就必须有相应的发展。因此，在新时期必须改革基础设施建设的方式，加快基础设施的建设步伐。
中国基础设施建设之所以落后，其原因一方面在于资金的长期不足，另一更重要的方面在于中国基础设施产品定价扭曲和营运的非市场化。BOT投资方式对解决这一顽症，建立良性循环的基础设施建设运行机制，吸引国际资本进入基础设施领域，加速基础设施建设速度，已被其他发展中国家的实践所证明具有良好的效果。因此，积极采用BOT投资方式，借鉴国外成功经验，将对我国利用外资进行基础设施建设有着重要的意义。
第二章 BOT投资方式的定义
2 . 1 BOT投资方式的内涵
BOT作为一种独具特色的投资方式，正在许多方面显示其特有的吸引力。不仅政府相关机构投入了大量人力物力进行研究，并制定有关的政策法规，而且社会上愈来愈多的人士也对此表现出很大的兴趣和热情，期望能对BOT有更多的了解。许多地方政府也在积极探讨采用BOT的形式和途径，期待采用这种投资方式，加快基础设施建设的步伐，促进本地经济不断跃上新台阶。许多国家已经承认私人或外商在经济建设中的重要功能，承认他们对公众福利的贡献。同时，私人承建商比政府更懂商业经营，更能降低成本，提高效率。政府让私人参与项目投资运作，一般通过以下三种方式：１、转让管理权；２、转让资产权；３、转让特许权。
转让管理权是较有限的民营化，在这种方式中，政府仍拥有传统的所有权，仅让私人参与管理，像废物收集服务和机场服务就是一种管理责任的转让，着重于降低服务成本。
转让资产则与此相反，是一种完全的民营化，私人企业向政府支付现金并获得国家资产进行经营，例如英国国家电力和电讯系统的民营化。
在转让管理权和转让资产权之间的则是转让特许权，这是一种妥协化的民营化，以政府的某种权力转让某些服务，通常是建设或运作某项特殊设施，这就是所谓的BOT，它有时被称为"公共工程特许权"。
典型的BOT涵义是，政府同私营部门的项目公司签订合同，由该项目公司筹资设计并承建一个具体项目，并在双方协定的一段时期内，由该项目公司通过经营该项目，偿还项目债务并回收投资，获得收益。协议期满后，项目产权无偿转让给所在国政府。
从BOT的基本内涵可以看出, BOT的一个显著特征就是"权钱交易"：政府赋予私营单位对某一个项目的特许权，由其全权负责建设和经营，政府无需花钱，只需通过转让特许权，即可获得一些重大项目的建成并产生极大的社会效益，特许期满后还可收回项目。当然，私营单位也因为拥有一定时期的特许权而获得极大的投资机会，并相应赚取了利润。所以BOT方式能使多方获利，具有较好的投资效果。
2.2 BOT投资方式的类型
根据世界银行《１９９９年世界发展报告》的定义，通常所说BOT实际上至少包括以下三种具体的建设方式：
１、 BOT(build-operate---transfer)即建设――经营――转让
政府将一个新项目的特许权给予某些公司时，通常采取这种方式。具体是私人合伙人或某国际财团自己融资，建设某项基础设施，并在一段时期内经营该设施，在收回该投资和规定的利润后，将经营权转让给政府部门或其他公共机构。
２、 BOOT(build---own---operate---transfer)即建设――拥有――经营――转让
这种方式是私人合伙人或某国际财团融资建设基础设施项目，项目建成后，在规定的期限内拥有所有权并进行经营，期满后将所有权和经营权交给政府。BOOT与BOT的区别主要有二：一是所有权的区别。BOT方式，项目建成后，私人只拥有所建成项目的经营权。但BOOT方式，在项目建成之后，在规定的期限内既有经营权，又有所有权。二是时间上的差别。采取BOT方式，从项目建成到移交给政府这一段时间一般比采取BOOT方式短一些。
３、 BOO(build-own--operate)即建设――拥有――经营
这种方式是承包商根据政府赋予的特许权，建设并经营某项基础设施，但是并不将此基础设施移交给公共部门。
以上三种方式一般统称为BOT方式。但由于项目的地点、时间、外部条件、政府的要求及有关的规定不同，因此，具体项目有可能有更多的不同的名称：
BRT(build-rent---operate)即建设――租赁――转让
DBOT(design---build-operate---transfer)即设计――建设――经营――转让
BOOST(build-own-operate---subsidize---transfer)即建设――拥有――经营――补助――转让
BOD(build-operate--deliver)即建设――经营――转让
DBOM(design-build-operate--maintain)即设计――建设――经营――维护
FBOOT(fund-build-own-operate---transfer)即筹资――建设――拥有――经营――转让。
这些变化形式说明，虽然BOT项目有共同的特征，但其具体形式没有一个固定的模式。
一般来说，BOT方式包括６大因素：项目所在国政府，它是项目的授权者和最终所有者，由专门的机构具体负责；项目公司，它是项目的具体建造单位；当地合伙人，即项目公司在项目所在国或所在地找的合作伙伴；可靠的收益来源，即项目的经济效益；筹资；向项目所在国政府转让所有权。
第三章 BOT投资活动的过程和运作机制
３．１ BOT的功能和条件
BOT是一种集融资、建设、经营和转让为一体的多功能投资方式，具体表现为：
１、融资功能。BOT系列项目的投资主体是私营公司项目主体，由私营公司及财团进行融资承包建设项目，这种功能不仅可以解决发展中国家资金短缺的问题，更重要的是可使发展中国家摆脱债务危机的困扰，是项目风险分散或转移。从融资方式看有汇集自有资金、银行贷款、出口信贷、银团联合贷款以及与有经济实力的外国公司合作承包等。
２、建设功能。BOT系列方式建设功能是采取国际投标方式实现的，是通过多投资完成的。因此，BOT建设项目是一项系统工程。在这个大系统中，既有项目主体、咨询设计、工程施工，还有经营等组织系统，因此BOT系列投资方式与国际工程承包方式密切相连。
３、经营功能。BOT系列的经营功能显示了国际工程承包"前伸后延"的发展趋势。项目合同前伸到投资方案和可行性研究等阶段，后延到指导投产和运营阶段，这种经营功能是通过东道国政府给予投资项目的特许权实现的。而项目经营管理方式涉及到投资合作方式、投资回收方式以及风险分担问题。因此BOT系列的经营又与国际技术贸易、补偿贸易、租赁贸易等相互结合。
４、转让功能。投资者在政府允许的期限内，通过运营收回投资、运营与维修费用、服务费、租金及一定利润的特许权之后，转让给东道国政府。其转让的条件是随着投资合作方式和转让内容的不同而不同，转让涉及到技术转让、股权转让、经营权转让和项目移交等多种转让合同。
一个BOT项目要能够顺利进行，必须具备以下两个条件：
特许必须是独立的经济单位并能独自产生现金流；
许必须能在运作中与其他单位分割开来。
当特许应用于价值链的一个独立阶段时，以发电设施为例，它必须建立于一系列输入供给（如原油）和发送（输电到网上）的协定之上，没有这些第一条件的协定，第二个条件也就无法达到。从这两个条件及其以上特殊功能来看，能源、交通等大型基建项目最适合于BOT，并非所有项目都能应用BOT。
３、２ BOT的成员组成及相互关系
１、项目的最终所有者（项目发起人）。项目发起人是项目所在国政府、政府机构或政府指定的公司。采用BOT融资结构对项目所在国政府来说，主要有以下几点考虑：第一，可以减少项目建设的初始投入。发电站、高速公路、铁路等公共设施的建设，资金占用量大，投资回收期长，而资金紧缺和投资不足是发展中国家政府所面临的一个普遍问题。采用BOT模式，政府部门可以将有限的资金投入到更多的领域。第二，可以吸引外资，引进新技术，改善和提高项目的管理水平。第三，可以提前满足社会与公众的需求。采用BOT方式，可在私营企业的参与下，使一些本来急需建设而政府目前又无力投资建设的基础设施项目，在政府有力量建设前，提前建成发挥作用，从而有利于社会生产力的提高。
２、项目的直接投资者和经营者（项目经营者）。项目经营者是BOT项目融资模式的主体。项目经营者从项目所在国政府获得建设和经营项目的特许权后，负责组织项目的建设和生产和经营，提供项目开发所必需的股本资金和技术，安排融资，承担项目风险，并从项目投资和经营中获得利润。
３、项目的贷款银行。BOT模式中的贷款银行组成较为复杂，除了商业银行组成的贷款银团之外，政府的出口信贷机构和世界银行或地区性开发银行的政策性贷款，在BOT模式中也扮演着很重要的角色。贷款的条件取决于项目本身的经济强度、项目经营者的经营管理能力和资金状况，但在很大程度上主要依靠于项目发起人和所在国政府为项目提供的支持和特许协议的具体内容。
３、３ BOT投资方式的主要活动过程
BOT项目的前期准备和建设周期一般较长，投资数额较大，而且各类风险也比较多，因而BOT项目建设必须遵循严格的程序规定，保证项目的每一步进展都建立在稳固、扎实、可靠的基础上。否则，一个环节上的失误，就可能导致整个项目的失败。尽管不同国家和地区在不同的项目上可能有不同的做法，但总的来说，其基本操作程序还是一致的。归纳起来，从事BOT项目的操作程序主要分为项目提出、项目招标与审定、项目特许权合同签订、项目公司成立、项目筹资、项目建设、项目经营、项目移交等８个阶段。
１、 项目提出
BOT项目的提出，通常分为两种情况，一种情况是政府各主管部门根据全国或地区发展规划，社会对扩大和新增社会公共基础设施的需求或期望以及现有公共设施对经济发展和社会满足程度等，提出可适用于BOT方式建设的项目建议；另一种情况是由私人企业或财团，根据政府确定的建设规划和重点，自身发展的需要以及在对市场需求调查研究的基础上，向政府提出可采用BOT投资方式进行建设的项目建设，供政府选择决策。不管是政府主管部门还是私人企业提出的BOT项目，一般都要向政府经济综合部门申报，进行评审，以确定项目是否成立。项目的建议一般包括以下内容：
证明项目是能给国家或地区带来利益的优先项目；
目的初步设想；
初步的社会和经济效益评价；
对设施选择方案概况的评估；
下一阶段项目开发的建议方案。
２、 项目招标与审定
项目招标与审定是指项目提出并经政府评审同意后，政府主管部门对拟参与此项目的私人企业进行综合对比，从中选择最适合的私人企业承担该项目的过程。这一过程主要分为两个步骤：
第一步是意向登记。政府对拟采用BOT方式建设的项目，通过新闻媒体等将项目的概要、政府对此项目所要达到的社会和经济及对社区服务的目标、建设资金和建设计划的安排设想、对意向登记者自身素质的要求、政府对意向登记者所提方案的评估程序及评估基本标准等向社会公开发布，邀请有兴趣的私人投资、建设或经营企业对此项目的建设提出初步设想。由于实行意向登记的目的主要是考察和确定正式参加投资标的候选私人企业，因此在此段的花费不是很大，时间也较短，各私人企业所提方案可以粗一点。提方案的时间一般不超过一个月，如果需要组成联合集团以满足大型方案的要求，提方案的时间可以适当延长。政府部门根据意向登记者的资信、所提交的方案进行资格审核和评价，以确定邀请参加正式投标的候选者名单。此时所做出初步方案的费用均由各私人企业自己承担。
第二步是选定中标单位。对意向登记中入选的候选者，由政府部门向其发出报送项目正式、详细方案的邀请。被邀请的私人企业一般有３～６个月的时间进行准备，然后向政府部门提出其正式的投标书和项目实施的具体方案。在报送的投标书和详细方案中要特别说明的关键问题主要包括：
项目的范围和预期的目标；
工程所需投资的预算，工程时间安排表；
议中的资金筹措方式及筹资结构；
定的收费标准及对项目经营所需时间的要求；
分的社会和经济效益分析；
本、收入和利润预测；
细的风险分析、风险管理和风险分担的安排以及对政府支持的期望；
目维护方案及特许期满后项目资产存在的状态；
同纠纷的解决程序。
政府部门对各候选私人企业所呈报的详细方案进行评审，从中选择最符合政府意图中标者。评标工作一般由政府部门设立专门机构并聘请专家进行。在英国，财政部设立了１０人高级私人投融资小组，由金融家、律师等组成，帮助政府评介私人融资项目。在澳大利亚政府有关部门也经常委托有资信的律师事务所帮助政府对私人企业呈报的方案提出评判意见，供有关政府部门参考。政府对私人企业所提方案的评估主要集中于：
对政府目标的满足程度；
务方案即资金的筹措安排；
险安排；
合同条件包括私人企业要求政府支持的程度；
目实施战略和时间安排等。
参加这一阶段的私人企业对投标所做工作支出的费用一般由自己承担。在澳大利亚，对一些准备费用大的大型或综合性项目，政府通常付给落选的被邀请者一定的费用，以适当弥补其所作方案阶段付出的费用。
３、 特许权合同的签订
特许权合同是政府或代表政府的授权机构，根据国家有关法律规定与中标的私人企业签订，由政府授权其在一定的期限内建设、经营该项目、并获得收益，待特许期满后，将项目设施及资产补偿转让或移交给政府的契约性文件。特许权合同是整个BOT项目的核心，政府与私人企业的责、权、利等都要在此合同中加以明确规定，以作为双方在整个项目建设和经营期间的准则。一般的特许权合同主要包括授予项目的建设经营许可，确定项目的筹融资方案，规定收费标准及收费标准的调整办法，风险的分担，对竞争采取的保护措施、终止特许的条件与程序，发生争议的解决办法等，特许合同谈判的程序一般是：先由候选者中第一个中标的私人企业与政府部门进行有关特许权合同的谈判，双方就一系列的问题达成一致意见，政府就可以正式授予该私人企业特许权，如果未能就合同草案协商达成一致，谈判破裂，政府部门可与候选者中第二个中选者进行谈判，以此类推，直到达成协议。
４、 成立项目公司
该项目公司也称为BOT项目公司或称为特许权公司，成立项目公司的目的主要是为了能有一个责任主体来具体承担该项目的建设与经营。因为投标企业或发起单位，通常是有多个私人公司组成的一个松散的联营集团，不是一个独立的法人实体，不能独立承担相应的法律责任。因此，由发起单位共同出资成立一个专门从事该项目的BOT公司，是必经的程序。BOT项目公司成立后，该项目的融资、建设和经营管理则全由该公司负责。
５、 项目筹资
项目筹资是由项目公司具体负责，大多数BOT项目公司在筹资上采用将项目发起人提供的股本与商业银行、国际金融机构和双边政府放款人等提供的贷款结合在一起的办法。在大多数的情况下，股本投入的百分比在１０％～３０％的范围内，剩余部分以无追索权或有限追索权方式进行筹措。也有的发达国家如英国等则不强调股本的比例。项目公司与金融机构签订的融资协议或合同不能违背项目公司与政府签订的特许权合同中规定的融资方案和原则，否则融资协议或合同无效。这也就是说，特许权合同签订后并不立即生效，它规定了许多的有效条件，从法律上来讲，它是一个附条件的合同，只有当条件全部成熟时，合同才生效。项目公司欲取得金融机构的贷款，必须给予贷款人一定形式的担保。除了政府给与特许权和其他支持外，贷款人还会要求公司股本所有人保证将其全部股票作为贷款的担保，并取消股票的收回权，一旦项目面临"危机"，贷款人最可能成为项目公司的所有人。
６、 项目建设
项目公司根据特许权合同规定的技术和时间等要求，组织项目的设计、施工和采购等项工作，这些工作可由项目发起公司自己承担，也可承包给其他公司，但必须有明确的合同保证。
７、 项目经营
特许权公司根据自身能力对已建成投产的项目，可以自己经营，也可委托其他公司代为经营。在项目运营期间，项目公司不仅需要支付工程成本，归还贷款，而且还要支付股本的分红。
８、 项目移交
特许期满后，项目公司必须按特许权合同中规定的项目质量标准和资产完好程度等，将项目的资产，经营期预留的维护基金和经营管理权全部移交给政府。
第四章 BOT投资方式的国外应用情况
从国外应用
BOT的实践来看，大体上可以分为两类：一种是经济法律条件比较成熟，BOT项目运作比较规范，政策透明度高，竞争有序，政府对BOT投资方式管理比较成熟，运作稳定，成功的项目不少，主要是澳大利亚、香港等发达国家和地区。二是BOT方式刚刚引入，政府在引进BOT投资方式的同时，需不断改进其法律、法规及配套条件，BOT投资管理上不规范，不同的BOT项目之间条件差异较大，主要是泰国、印度、菲律宾等发展中国家，这些国家在高速发展过程中，都遇到基础设施建设严重滞后于经济发展这个矛盾，政府急于寻找资金促进其经济发展，这些地区，BOT项目基本处于起步阶段。
４、１ 发达国家和地区的做法
澳大利亚
在澳大利亚，现有的法律为BOT项目的运作提供了较完整的法律框架，政府有专门的BOT项目管理法，所有项目的管理都是依据目前已形成的法律进行的，但是企业界、法律界仍认为BOT项目在澳大利亚成功的关键因素是政府部门的决心和有关部门的支持。
澳大利亚政府关于BOT项目审批程序如下：
（１）政府首先有一个五年发展计划，对五年规划中新建和改建的项目进行分类。
（２）私人部门根据五年发展规划所列项目，对感兴趣的项目向政府提交项目建议书。
（３）政府部门一个专门委员会对私人部门的项目建议书进行研究，若可行则列为BOT入选项目。
（４）政府专门委员会对外发出邀请，进行资格预审，组织招标和评标。
（５）由政府部门与私人部门、金融机构进行谈判。
（６）由政府部门和私人部门签订合同。
按照政府与投资者各自控制风险能力的大小，承担相当的风险责任。由于风险的大小直接涉及到私人投资者的预期收益，所以应首先弄清楚有关问题，属于政府最有能力控制的风险就由政府承担，属于私人投资者最能够控制的风险就有投资者承担。比如悉尼过海隧道，交通量是政府担保的，由于该项目政府出资少，私人投资出资多，政府为此设计了一个最小的交通量，如果小于这个数，政府就给予补贴，如果超过这个数，项目所得收益，政府就要与私人企业共享。在澳大利亚公路项目中，一般环境风险是由政府担保，因为政府最有能力控制公路沿线的机构。像工程超概算、建设时间延期等建设风险的责任全部由投资者承担。
对股本投资没有固定的回报率，在这个问题的处理上，澳大利亚政府的做法是，政府将准备吸引私人投资的项目，先委托政府信任的咨询评估机构对项目进行可行性论证，提出具体方案，包括具体的收费标准，这个收费标准必须同现有的同类收费标准相衔接，政府根据这个经济分析方案进行招标，投标者提出自己的收费标准和预期回报率，被选中的投标者建成项目后，如果实际运行中回报率超过与政府商谈的预期回报率，高出部分利润政府要与投资者共享。
以悉尼港过海隧道为例，１９７９年悉尼港所在的新南威尔士州政府征求该隧道建设的建议，但由于要占用大量的空地、拆毁房屋、大量与现有道路衔接，因而没有一个方案被接纳。１９８６年，澳大利亚Transfield和日本Kumagai合资公司再次提出建议，并经过１８个月的可行性研究，最后，新南威尔士政府授权Transfield和Kumagai组成专门的悉尼港海底隧道公司对隧道进行设计、施工筹资和经营。经过五年的建设和耗资７．５亿澳元以后，这条长为２．３公里的隧道已于１９９２年建成并投入运营。到２０２２年经营期满时，隧道及维护偿债基金中所有改进设施和款项将无偿交给政府。
悉尼港湾隧道的筹资总额为５．５亿美元，其中有来自主办者１１００万美元的股票，投资的主要部分是为期３０年的按月６％标准的通货膨胀指数的２．７９亿美元的隧道债券；其次是从政府管理机构获得的无息贷款２．２３亿美元；其余为多边机构贷款和股票筹集。项目的股本债务比率为５：９５，项目融资特点表明，悉尼港湾隧道项目这种特殊的资金结构减少了资金集资费用。
香港
香港政府对 BOT管理采用单项立法的形式。目前香港所有准备用 BOT方式建设的项目（主要是电力和交通项目），都是在香港政府与私人投资企业签订的"管制法"下进行的。香港政府为保证全港的电力供应，与中华电力公司、埃克森能源有限公司、九龙发电有限公司、半岛电力有限公司，签订了管制计划协议，通过香港立法局批准后生效。它的主要内容是私人投资企业必须以合理的成本为全社会提供足够的电力供应，在此前提下，私人资本得到合理的利润。有了协议，香港政府不用担心未来一段时间的电力供应，私人投资者不用担心政府的变化，所有涉及项目的细节问题都有明确的说法，这些电力公司可获得的１３．５％净资产回报率（股本回报率１５％，贷款回报率稍低），公司方认为这个利润水平是合理的。如果某段时间公司获得的利润高于这个水平，多出部分作为发展基金，用来弥补经营不好时的亏损。私人电力公司提交的项目总投资额、电价必须得到政府批准。项目经营的同时，接受政府的监督，公司每年要向政府提交考核报告，每五年要向政府提交一份财务报告，或者重大投资前必须向政府报告有关情况，必要时政府有权收回该项目。
英法海底隧道工程
１８０２年，一位法国工程师首先提出在英吉利海峡修建海底隧道设想，受到拿破仑的赞赏。经过一百多年的争论。１９８４年 英、法两国政府正式签订协议，决定在英吉利海峡建设一条连接两国的海底隧道。隧道建设规模宏大、技术复杂，从英国的佛克斯通（FOLKSTONE）到法国的爱斯佛德（ASGFORD）全长５０公里，其中海底部分３８公里，建成后从英国到法国的时间可缩短３５分钟。英、法两国政府决定建设隧道工程后，就对项目的特许权进行了招标。当时有４个专门为建设隧道而组织起来的公司参加了招标。它们分别向政府报送了隧道的筹资和建设方案。最后，由欧洲隧道公司（EUROTUNNEL，由５家建筑商和５家银行共同组成）中标，取得了建设的特许权，成为隧道工程项目的业主单位。１９８７年工程开工，当时的预算为６０亿英镑，该公司作为隧道项目的业主单位，投入股本金１０亿英镑，其余５０亿英镑由公司向海内外２３０家银行贷款。具体的建设实施由一个１０家建筑商组成的工程承包联合体承包，并签订承包合同。工程于１９９４年竣工，现已投入运营。由于工程规模大，技术复杂，耗资８６亿英镑才全部建成，投资超概算，所以公司股本金增至１５亿英镑，原来２３０家银行的贷款增加到７１亿英镑。项目建成后运营期间产权归欧洲隧道公司所有，并负责管理和运营。据测算，大约在隧道运营后的１０年左右可收回全部投资。按照政府与公司签订的协议，公司经营５５年后将隧道的所有权全部归还英、法两国政府。
４、２ BOT投资方式在发展中国家
第二次世界大战以后，特别是近几十年来，为了摆脱贫困，发展中国家政府积极致力于本国经济的发展，使得国民财富迅速增加。在经济高速发展的同时，发展中国家也遇到了许多问题。首先，经济的快速发展，对基础设施和基础产业提出了巨大的需求，已有的设施已严重落后于经济的发展；第二，受整个第三世界债务危机日益加剧的影响，多数发展中国家为所需项目筹资的借款能力降低，再加上本身的预算经费也减少了，拿不出更多的资金进行基础设施建设投资；第三，７０年代中期，大型国际承包公司业务繁忙，特别是在石油丰富的中东地区，没有更多的精力以私有化的方式去向基础设施投资。到了８０年代初，他们承揽的业务量急剧下降，急需寻找新的投资机会，８０年代末９０年代初，许多发展中国家政府和国际贷款机构对推动私营机构的发展和传统公营部门的私有化也越来越感兴趣。开始探索BOT投资方式。通过这些年的实践，尽管存在种种缺陷，但总的来看，BOT投资项目在这些国家取得了明显的进展，较好地缓解了发展中国家资金供应紧张和基础设施供应不足的问题。
菲律宾
菲律宾政府从８０年代后期，开始制订有关法律，允许私营企业成分进入发电业，第一个采取BOT方式建设项目于１９８９年进行。到１９９４年，与私营发电公司的协议，其发电量已达５４００兆瓦，超过１９９２年原有可靠发电量的总数（４０００兆瓦）。
１９９０年，菲律宾制订BOT法（菲共和国法第６９５７号）以来，菲国营公司已大量使用BOT方式吸引私营部门和外国投资者对基础设施进行投资。
在菲律宾的BOT法中（该发于１９９４年进行了修订，第７７１８号），菲律宾把此投资方式引入到非常广泛的领域，如：公路（包括高速公路、道路、桥梁、立体枢杻、隧道和其他相关设施）；铁路项目；非铁路大众交通设施、岛际航道设施；港口基础设施；机场和航空设施；发电、输电、电气化及相关设施；水坝、灌溉和相关设施；供水、排水及相关设施；旅游、教育和保健基础设施；土地开发、疏浚及相关设施。此外，还包括工业区、出口加工区、地区工业中心，如钢铁厂、石化综合体及相关基础设施；仓库和农作物收获后设施；市场、牲畜屠宰场及相关设施；公共渔港、鱼塘及水产品储藏、加工设施；环保和固体垃圾处理设施；城镇和社区开发等。
外国投资者和国内私营部门通过BOT方式可以参加范围广泛的菲律宾基础设施建设、经营活动。菲律宾投资署注册合格的BOT项目，可享有一定时期的所得税减免、资本设备进口关税减免以及其他非财务奖励。
通过实施BOT法，菲律宾吸引到了一大批国内外的私人投资商参与基础设施建设。如在电力方面，这种方式已使得菲律宾能够较好地解决１９９０年至１９９４年使经济受损的电力严重短缺的问题。香港的合和公司在１９８９年至１９９４年间就在菲律宾从事了５个电力项目的建设和经营活动，投资额近２０亿美元，为１９９４年菲律宾电力形势好转做出了贡献。１９９４年私营部门的发电量已占全国发电总量的３２％。菲律宾国营公司已大量使用BOT方式吸引私营部门和外国投资者对基础设施进行投资，并已把BOT法扩展到包括机场、海港、收费公路、填海造地、水供应、废弃物管理和其他公共设施建设。从而为菲律宾投资硬环境的相对改善和吸引国内外投资奠定了基础。菲律宾１９９４年至１９９８年间BOT投资占中央政府和地方政府及１４个国有控股公司总投资额的４０％。
随着BOT法的继续推行，菲律宾将不断吸引国内外投资者参与基础设施建设。
泰国
在泰国，BOT投资项目８０年代末才开始运用，在三个交通项目中，其中有一个是失败的，投资者与政府在项目收费价格上无法达成一致，最后泰国政府收回了这个项目的特许权。另一个是合和承建的曼谷高架路项目，特许权３０年，另有８年的宽限期，当时参加这个项目招标的仅合和一家，规定每公里收费０．３泰铢，这个标准与泰国已有的公路收费标准大体相当。特许权合同规定，工程建设超期，泰国政府有权收回该项目，如果项目出现属于泰国政府方面的问题，双方再谈判解决，泰国政府将该项目铁路线两侧的土地开发权交给了合和公司，这些土地都是曼谷市内比较繁华的地段，开发价值较大，以此作为对铁路收费偏低的一种补偿。该项目１９９７年因泰国泰铢大幅度贬值而增加融资成本，曾一度停顿。
泰国政府除对吸收外国投资建设基础设施有明确规定外，目前尚还没有专门关于BOT方面的法律，对BOT项目的管理都是对具体的项目而言。关于私人资本的投资回报率、各种风险的承担没有明确的规定。
泰国的第三个交通项目：泰国的第二期高速公路是一条２０英里长的６车道高架高速公路，项目发起人是曼谷快车道公司。特许协议在１９８８年签字，期限从１９８８年～２０１８年，为期３０年。
曼谷第二期高速公路的筹资总额为８．８亿美元，期融资结构基于股票／债务比率（２０／８０）。泰国政府参加４９％的股份约８０００万美元，项目公司必须承担购地费用加上从第１５年到第３０年特许期内的利息，这也是项目公司的额外融资负担。
印度
印度政府自１９９１年的经济改革以来（主要是实行经济自由化），１９９２年实行汇率并轨，１９９３年外汇实行有限的兑换，１９９５年在经常账户下可自由兑换。印度政府于１９９４年宣布征求私人投资，以便实现其在１９９６／９７财政年度将该国发电能力增加３０００兆瓦的规划。为了避免今后十年出现电力严重短缺的局面，必须吸收私人投资的参与。目前的装机容量为７２０００兆瓦，其中包括火力５００００兆瓦，水电２００００兆瓦和核电２０００兆瓦。
印度鼓励外商直接投资的政策主要在以下两个方面：在能源方面，凡在印度从事电厂建设的外商投资企业，政府保证给予１６％股本投资回报率，这种保证是通过调整电价来实现的，当然关于工程超期、超支等属于外商投资企业的问题。政府部给予保证，政府允许外商独资投入电力项目，并推出诸如前五年免税、后五年减税的鼓励政策。在外汇担保方面，保证卢比比美元的可兑换，同时担保汇率风险，且带出货币与卢比的汇率按投入时汇率计算。
第五章 BOT投资方式在中国的实践
５、１ 萌芽与探索
改革开放以来，我国大量引入国际资本，到２０００年底，中国利用外资总额超过３０００亿美元，根据国家统计局去年的年度统计公报，２０００年中国利用的外资，从１９９６年的３７５亿美元，增加到４０７亿美元，在发展中国家中连续多年保持领先。
虽然外资流入高，但就中国产业结构调整而言，外资投向结构并不合理，投资的区域主要集中于东南沿海的城市，这进一步加剧了中国地区经济不平衡性，同时投资的产业以技术含量附加值较低的如加工业、房地产业和旅馆餐饮等服务产业为重点，基础产业如能源、交通等投资却严重缺乏。
我国政府为积极引导外商投资于我国基础设施，基础产业，以促进国民经济持续发展，正在制订相应的政策，特别是BOT方式，已引起国家决策部门高度重视。１９９４年５月和１１月国家计委分别与世界银行，亚洲开发银行，世界银行外国投资咨询服务中心联合召开了两次吸引外商投资于我国基础设施国际研讨会，为BOT投资方式在中国的应用做了积极的探索。
５、２ 尝试与试点
电力行业是我国最早对外进行融资的产业，１９８４年香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包商，在深圳承包建设的沙角Ｂ电厂，是我国首家BOT基建项目。当时BOT项目在我国刚刚出现，从中央到地方争论较多。该项目是一采用燃煤发电装机容量７００兆瓦的电厂，由香港合和集团领导的国际财团建设与经营，其资金大部分由花旗银行公司组织的商业银行辛迪加筹措，广东省政府机构同意在整个特许权期间内以固定价格供煤，并在同期内购买占设计容量６０％的电力。此项目１９８４年开工建设，１９８７年开始投产发电。自投产以来，项目运转顺利，合同执行情况良好。
１９９５年１１月，原国家计委、原国家电力部和交通部联合发文，下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。为使特许权项目试点工作顺利进行，国家计委设立常设机构，负责特许权项目试点的组织、日常联系、协调等方面的工作。
１９９５年１２月８号，我国第一个经国家计委批准的BOT试点项目广西来宾电厂Ｂ厂正式对外招标。来宾电厂二期工程为２＊３０万千瓦级发电机组，是规划中广西电网调峰任务的主要承担者。随着广西经济的迅速发展，电力供应矛盾日益突出，为筹集资金促使这一项目早日建成，广西自治区向国家提出申请，采用BOT投资方式建设，来宾电厂二期工程项目的招标、评标、合同谈判等工作于１９９７年完成并正式签署协议。当月５日开工，一号机组已于１９９９年９月１８日并网运行，预计２００１年６月两台机组全部进入商业运营。BOT投资方式在中国经过多年的理论探索后，终于向实践迈出了重要的一步。
在城市供水行业，１９９９年，成都自来市水公司与法国"通用水务"合作，采用典型的BOT投资方式，外方一次性融资一亿美元，建设成都市自来水公司第六水厂二期日供水４０万立方米工程，外商负责项目的融资、建设与管理，经营１８年（前三年为建设期）后，经营权和全部资产交给中方。合同约定成都市自来水公司必须包销４０万立方米／日，结算水价为０．９０元人民币／立方米，并逐年递增６％。是城市供水行业较典型BOT项目。
５、３ 存在的问题
随着BOT方式的试点工作逐步展开，全国各地方政府普遍重视，积极性很高，许多地方也提出引进外资的新战略，积极准备采用BOT投资的项目。BOT在国内已方兴未艾。
但是，从各地的初步实践来看，在我国推行BOT的方式，还存在诸多问题：
１、对BOT投资方式的认识还不到位
由于我国改革开放才二十多年，整个国家的引进外资工作正从量的追求向质的要求转变，进行引资结构的调整，许多法规和政策尚处于不断完善和调整之中，引进外资工作还存在不少问题，而BOT投资方式在我国刚刚开始，是一种全新的投资方式，实际运作更是一个完全不同的过程。许多人对BOT方式缺乏全面的了解，甚至有些人对基础设施是否具有商品性存在疑虑，同时担心运用BOT方式会导致国家主权丧失，政府控制力的减弱。
２、缺乏统一的法律与政策指导
由于BOT关系到国计民生。涉及到政府的职责和国家的政策去向，在实际运用中，要签署大量的合同文本，需要一定的法律法规与政策作为支持，在国际上，对BOT单独立法是通常的做法。而我国至今无专门关于BOT的法规。电力部、交通部以及外经贸部等都不得不从各自的角度制订一些部门规章，如"关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题"（由国家计委、交通部等部门联合制定）、"关于以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知"（外经贸部发）。而这些部门规章最大的缺陷就是，他们只能对本系统本部门生效，且由于角度或专业差异对同一问题可能有不同的规定和理解，私人投资企业往往难以适从。
３、 公共产品的市场定价机制尚未形成
BOT投资方式所运用的领域，大多为向社会提供公共产品的项目。在计划经济模式下，公共产品的价格基本上是由政府按照福利性的原则指令性定价，使产品的价格低于价值。未能充分体现基础设施产品的商品性。而外商投资于基础设施项目，按照BOT运营原则，是要获得一定回报和利润的，因此，外商对项目产品或服务的定价一般高于原政府定价，用户或公众因观念和经济水平等因素难以承受，则施压于政府，这常导致许多BOT项目流产。
４、从事BOT项目的专业人员缺乏
BOT方式作为一种新型的投资形式，在项目的确定、招投标、建设资金的筹措、合同的谈判、项目实施、生产经营管理、收益计划与分配、资产的监督与评估、合同纠纷的解决以及相应政策的制订等方面，其运作方法和程序都有其独特性。只有具备一定的专业知识和高素质的专业人员，才能保证BOT项目的顺利实施。而我国目前这方面的人员相当缺乏，这是我国目前推行BOT投资方式的一个严重不利因素。使我方在BOT项目谈判中很难维护自身的利益，而且失败的BOT项目往往还会对引进外资工作造成巨大的负面影响。
第六章 BOT国外应用的经验与教训
由于BOT项目是东道国政府授予承包商的特许权，而且项目的实施与经营期较长。因此项目期间内每一个环节的良好运行都离不开东道国政府的支持和承包商的努力。
总结发达国家和地区、特别是发展中国家采用BOT投资方式的成功经验和失败教训，对于我国应用BOT投资方式很有借鉴意义。
６、１ BOT国外应用的经验
（１）、建立政府与私人企业的良好合作关系。
就一个BOT项目来说，私人企业常常向政府提出允许他们在短期内获得很高的投资回报的理想方案，同时又想把大多数风险留给国家。另一方面，政府方面也常常希望私人企业同意以较低的利润和许多对未来政策法规的不确定性来承担项目建设经营的风险，并要求私人企业对自身拥有的重要技术的运用和项目管理方面更多地服从政府的决定。基于这种指导思想，一些BOT项目常常因此而归于失败。
总结成功项目的经验，很重要的一点就是政府与私人之间不能指望牺牲对方利益的办法来谋求自身的高收益，政府与私人企业之间在许多涉及双方利益、风险分担等方面，能够在着眼长久利益的前提下，达成相互的谅解，建立良好的长期合作关系是BOT项目成功的重要保证。在BOT项目中，政府与私人企业平等伙伴关系的建立是至关重要的。
（２）、保持透明的、稳定的、有权威的法律制度。
一个透明的、稳定的和有权威的法律制度存在，对政府的谈判极为有利，在谈判中能以较少的成本和较短的时间达成协议。发达国家和地区BOT项目的成功率较高，其重要的基础就是他们的法律体系较为健全，同时在现有法律的基础上，针对某个重大项目制订专门的立法也是他们成功一个的经验。
（３）、重视专家的作用。
聘请专业的BOT项目专家作为政府的顾问，从事与私人企业的谈判，将会使政府的利益得到有效的保护。BOT项目涉及到技术、财务、法律等多方面的问题，是十分复杂的。因此仅靠几个部门管理人员是远远不够的。发达国家和地区的政府一般从项目的一开始就聘请一些技术、财务和法律方面的专家作为政府的顾问。私营企业也聘请相应的法律顾问和投资银行家参加与政府的谈判。聘请专家可使政府在项目谈判的每一个阶段中够能处在比较主动的地位，对在双方谈判中出现的问题，也可从专业的角度寻找出较为妥善的解决办法。聘请专家顾问并不是政府可以撒手不管，谈判的最终决策权仍然在政府手中。因此，政府在聘请专家顾问的同时，也必须派遣训练有素、经验丰富的人员参与谈判，并把握谈判的条件与进程。政府的人员必须具有较高的级别和足够的权利，并能够及时促使政府部们决定交易条件。否则，谈判就可能旷日持久，并因此可能导致放弃该项目，即使项目得以实施，也可能因为前面的拖延而造成损失。
（４）、运用招标方式。
选择授予特许权的私营企业必须通过招标方式。对政府来说，能够选择一个各方面条件都很好的私营企业并授予其项目的特许权，对这个项目的建设与经营的成败十分重要。因此，要想从私营企业处得到好的建设经营方案和较低的报价，招标方式应摆在优先位置，这是一个十分有效的办法。直接地、单一地将项目的特许权授予某一企业，很难保证政府目标的实现。
（５）、外国企业有必要在项目所在国寻找一个合适的私营企业伙伴。
对于外国企业来说，要想在某一国获得项目的合同，在项目所在国寻找一个可靠的、有牢固关系和良好信誉的私营企业为合作伙伴，将是一个明智而恰当的选择。因为有这样一个合伙者，将能够帮助发起人更好地了解当地的环境，在与项目所在国打交道或解决一些具体问题时，能够处在比较主动有利的地位，也有利于项目的建设与经营管理。
６、２ BOT国外应用的教训
BOT作为一种新的投资方式，在各国实践的历史也并不长，多在实际运用中不断完善与规范，但期间也有不少教训值得吸取。
首先，一些发展中国家，由于基础设施建设的落后，严重阻碍着国家经济的发展，吸引外资的心情急迫，往往饥不择食，给予外商过多的承诺与担保，同时缺乏一定的谈判实力和国家完善的法律体系保障，到头来给政府和社会公众造成沉重的负担，有的项目政府不得不付出巨额费用收回其特许权。
其次，BOT项目合同过于简单，约定不明确，资金不到位现象严重，缺少对外商的约束，造成很多遗留问题，如承包商违约退出了，政府因没有强有力的惩罚措施而造成项目巨大的浪费。
第三，尽管政府负有为公众服务的职责，但政府的目标往往与部分公众的目标存在差异，随着社会大众参与意识的增强，政府在BOT项目决策阶段，一般应进行广泛宣传，听取民众意见，项目在社会大众的监督下进行，如果忽视这个环节，随后出现的问题势必导致政府和项目公司陷入难以自拔的困境，结果会使政府和项目发起人在花费多年时间和大量经费后，项目宣告破产。
最后，政府拟采用BOT投资方式建设的项目，应进行严格的筛选，因为BOT投资方式有其一定的使用条件和范围，不是任何项目都可以采用这一方式，只有经过慎重的调查研究和认真的市场分析，具备可行性和操作性，才可列入拟选的BOT项目库中。
第七章 BOT应用的风险分析与防范
７、１ 项目风险的识别与分类
对于任何一个建设项目，都存在着各种各样、大大小小的风险，有的出现在某一个阶段，而有的则贯彻整个项目的始终。有的对项目的影响是局部的，有的则是全局性的。BOT项目的周期一般少则十几年，多则几十年，在这样长的一个时期里，项目建设与经营会遇到多种多样的风险，全面地了解、分析项目的风险并采取一些相应的措施与办法来避免和减少风险，以及发生风险后有妥善的办法加以解决，是使BOT项目得以顺利实施的一个至关重要的方面。如果风险太大或者对风险没有恰当的处置办法，BOT项目也就不可能存在。可以说，BOT项目是建立在风险的确定与分担之上的。
对于每一个BOT项目来说，都有一些可确定的风险。根据项目的阶段划分，项目风险可划分为计划准备阶段风险，建设阶段风险和经营阶段风险；根据参与项目的主体划分，可分为政府承担的风险和私人企业承担的风险；根据风险的特点，又可分为可抵御风险和不可抗拒力风险；根据风险的性质还可分为政治风险、经济风险和技术风险等；在BOT项目的实际操作中，因项目的类别不同、所在国家和地区的不同，其所面临的风险种类也不尽相同。在发达国家和地区，外汇可自由兑换等因素，项目所面临风险较发展中国家要少一些，对风险的处理也规范和容易一些。
下面以城市供水行业为例，从政府的角度，对ＢＯＴ方式运用的风险进行分析并提出相应防范的措施。
７、２城市供水行业的特点
城市供水作为城市一项重要的基础设施，对城市的经济发展、人民生活水平的提高有着举足轻重的作用，供水设施的完善程度直接影响到城市的经济承载能力，因此是政府管理的重要方面。但它有别于其他基础设施，有其自身的特点：
首先，它所提供的产品属生产、生活必需品，且具有不可替代性，常被称为生命之源，工业的血脉。供水工程为城市的生命线工程。
其次，所供产品的优劣，服务质量的高低，反映了一座城市的文明水平。
第三、产品只能在本地销售，无法外销，保质期短暂，难以贮藏。需求价格弹性系数小。
第四、产品的价格，市民极为关注，异常敏感，直接反映居民的承受能力。制售过程中的一切成本费用都只能由本地居民和工矿企业来消化和承担。过高的水价会降低居民的购买力，削弱地方产品的市场竞争力。
第五、产品的价格仍为政府控制、国家监管的少数涉及国计民生的产品价格之一，由政府指导定价，并经严格复杂的审批手续。
第六、供水企业是市场化程度非常低的企业，很大程度上仍保留着计划经济体制下的管理模式，产品的价值难以通过市场机制来体现。
第七、由于投入与建设周期、规模经济的原因，城市供水设施具有超前建设性。
城市供水行业根据国家计委、建设部有关规定，属于对外开放的投资领域，允许外商投资建设，但相关限制条件是：１、城市供水能力５０％以上必须由国有企业控制。２、外商只能投资于制水厂的建设，而不得进入城市供水管网领域。
７、３ ＢＯＴ在城市供水厂建设中运用的风险分析
正因为城市供水行业上述的特点，政府在运用ＢＯＴ方式来融资建设城市供水设施时，存在以下几方面的风险：
(一)、项目决策阶段的风险
在现阶段，对外招商引资，促进社会经济的发展，是当前政府特别是各级地方政府工作中的一项重要内容。但一些地方政府部门，对招商引资工作的目的性及其风险认识不足，往往是为了招商而招商，把招商引资仅作为一项政治任务来完成。忽视其科学性、技术性，违背经济规律，急功近利。同时对项目审核不严，前期准备不充分，决策失误，结果耗费了大量的人力物力及宝贵的时间后，一事无成。有的项目虽然签约，不但没有对地方经济发展产生积极作用，反而制约了地方经济的发展，同时对社会的稳定也产生了负面影响。
东北某自来水公司１９９５年与法国一家公司合作建设一座水厂，当时以固定回报方式，保证外方的投资收益。结果由于过高的水价，导致自来水公司无法支付，最后政府不得不花费巨资将项目买回。１９９９年，江苏省某市为了招商引资，政府将现有水厂资产作价与香港一家公司合作建设经营水厂，由于前期的工作不细致，沟通不够，干部、职工的思想认识不统一，与政府部门形成矛盾，最后导致职工集体上访，在当地造成了较大的影响，同时外商的投资环境也受到影响。
（二）、项目建设阶段的风险
项目的特许权以协议的方式授予了项目公司，即进入项目的实施阶段。但是由于项目公司一般为外来公司，对项目所在地的情况难以全面细致地了解，因此随着项目的不断推进，难以预料的环境因素将对项目的实施构成威胁，项目公司的项目管理能力、融资能力也受到考验，为此作为特许权的授予者和最终所有者，政府要承担以下风险：
首先是项目公司的资金到位困难，无法按时开工建设，并在规定的时间内完工，交付使用，致使项目延期或终止，预期的社会公共效益难以实现。
其次是项目建设条件如工程地质、水文等发生重大变化，或工程费用大幅超标，项目公司无法承担，导致项目流产。
第三是工程建设的质量控制，因为ＢＯＴ项目有一定的经营期限，所以一些项目公司在工程质量的控制上，从材料的选购，施工工艺的质量，机械设备的选型等，较多地注重近期的利益，往往难以保证经营期满后，项目移交时资产的质量。
第四、ＢＯＴ项目签约时政府做出的承诺，由于环境、政策的变化，难以兑现，直接影响到政府的信用。
（三）、项目运营阶段的风险
城市供水行业，由于其产品和服务的特殊性，管网运营公司（自来水公司）对供水厂的生产调度及产品质量的控制为动态、适时控制，城市供水为一多水厂共用管网的联动整体体系，局部供水厂的问题将影响到整个城市供水系统，直接影响到用户的利益，进而损害政府的公众形象及城市经济生活的正常运行。ＢＯＴ项目供水厂与管网运营公司均有各自的利益，但双方又存在紧密的业务联系，因此政府负有重大的责任，协调双方的利益冲突及生产调度的纠纷。双方业务关系的融洽与否，直接影响社会的稳定及政府的城市服务水平。同时因为ＢＯＴ项目的运营期较长，期间内外环境千变万化并面临着各种风险，一旦ＢＯＴ项目公司无法经营或承担巨大的经营风险，届时政府将处于尴尬的境地。
７、４ ＢＯＴ项目政府风险的防范
在项目的决策阶段，为了避免无效的工作和决策失误，政府首先应组织专门人员，认真研究ＢＯＴ融资的规则和方法，对你采用的ＢＯＴ方式的项目，进行深入细致的研究分析，对项目建设的必要性进行广泛的社会市场调查和宣传，争取社会各界的支持与理解。其次根据项目可行性报告对项目有关费用取值及回报率，到户水价的初步水平和居民、财政的承受能力，进行独立、认真的经济评审。社会市场调查是否全面，决策方法是否科学，评审方法是否得当，各种指标取值是否科学，水价的估算是否合理，直接影响决策的结果，只有项目成熟才可进入实际操作，切不可饥不择食。
在项目的建设阶段，由政府有关部门组织相关项目管理监督机构，对项目的全过程进行有效监督，从项目各项审批手续，建设方案到初步设计，施工图，资金到位计划等按照政府的要求实行全方位、全过程的监督，同时将《建筑法》，《招投标法》，工程监理制等落实进项目建设工程管理体制中，从而保证项目的质量、工期、造价要求并符合项目完工标准。
在项目的运营阶段，运用政府的行政权力，在双方实现了法律保障的纠纷解决机制的前提下，建立起双方的协调沟通机制，发展双方相互协作的利益伙伴关系，同时对项目公司的经营情况定期进行检查，制订相应的应急措施，尽可能避免或减少因原材料价格变动过大，管理成本费用上升过快，财务现金流减少等带来的经营风险，建立起快捷应急反应机制，直至采取非常措施，时刻保持城市供水的正常运行。
第八章 相关政策和法律环境
８、１ BOT投资方式的法律特征
BOT项目投资是一个经济概念，但是在现代社会生活实践中，经济和法律常常密不可分。应当弄清楚其在法律上的内涵和特征，因为任何一种项目投资方式成功的标志就在于各参与方实现了令人满意和有效的项目风险分担，而风险的分担是通过一系列法律协议的安排来实现的。在一定程度上，没有有效的法律协议安排，就没有项目投资的成功，BOT投资方式更是如此，在法律上，BOT具有以下特征：
（１）、受多个法律调整。BOT项目投资过程不仅涉及到本国法和外国法，而且涉及到实体法和程序法。项目所在国的法律具有根据意义，许多法律关系是国内经济法律关系，受国内法的调整，如项目的审批、项目公司的组建、建设用地的批准、担保和抵押的设定、外汇的汇兑、税的征收等。但BOT项目投资中也存在大量涉外因素，如项目发起人为外商，项目贷款可能是中外银团贷款，设备进口或租赁等。总之，有多少国家或外商参与，就涉及到多少国家法律，因此在项目实施中，既涉及到国内法的应用，也要应用到外国法，在纠纷发生时，也可能要适用国际私法的规则。
（２）、以合同法为基础。BOT投资中有多个当事人和参与方，存在复杂的法律关系，而基本的法律关系则是合同或协议关系。通过一系列的合同或协议安排，来明确各当事人间的权利义务关系。合同法是调整项目投资的基本法。
（３）、当事人主体涉及到政府和国际机构。政府以对项目授予特许权、提供各种支持等形式参与到项目投资中。一些国际机构如世界银行、亚洲开发银行等也常作为项目资金的提供方参与到项目中来，当事人主体是国家政府和国际机构时，会产生复杂的法律适用问题。
（４）合同成为利益关系的调整器并有效分担项目风险。BOT项目中各方主体或当事人利益是相互冲突的，单个方的利益的实现得依赖于其他各方，各方只有通过相互合作，才能彼此获得相应利益。正是由于各方分担风险和调整利益及要求的需要，BOT活动有复杂的合同安排。
（５）法律创新经常出现。BOT投资方式是一种全新的形式，各国的国情及项目的各自特点，常使得项目实施中有些契约、协议、合同安排弥补了法律的不足，丰富完善了法律制度。
８、２ BOT项目投资的法律结构
BOT项目投资成功与否在很大程度上取决于项目所在国是否有足够完善的法律结构。大多数外商和投资金融机构习惯于在较复杂的法律环境中工作，他们认为一个相对全面的法律结构对他们的利益是至关重要的。一套明确而又有效的法规会有利于该活动的开展，而不合理的规章和法律结构也会破坏有关各方所签合同的有效性。
BOT投资过程中涉及到的法律结构，从大的类别来说，主要包括政府管制的规定、促进外国投资的立法、特别立法、一般商业立法和产业立法等。每一类法律所要解决的问题是不同的。
（１）、东道国政策管制的规定。主要是关于资源开发利用的政策、外资进入的领域、税收、外汇管制、利润汇出及国家经济安全等方面的规定。这些都是BOT项目投资中的基本问题，也是国内外投资者最为关心的问题，其法律框架决定着国家政治风险的程度。政府的管制还包括对因政策的原因造成损失的补偿及必要的特许和公共立法。
（２）、促进外商投资的立法。这方面的立法主要明确以下事项：东道国货币兑换成外国货币的权利；外汇以合理汇率的可兑换性；外汇的自由汇出；简化进口手续和海关手续；外籍人员入境权利；外国投资者在东道国建立公司的权利；外国投资的纳税办法；政府对项目国有化、征收和收购的规定及赔偿等。
（３）、担保法。担保对BOT项目的进行有着至关重要的作用，东道国法律制度中如果缺乏担保安排的必要规定，会影响投资者和银行的参与程度。
（４）、特别立法。在BOT项目中，有些国家制定了专门的BOT法，有些国家制定了特许权的协议框架。
（５）、合同法。BOT项目依赖于一整套复杂的基本合同安排，而这些合同又受制于合同法。合同法必须保证项目实施过程中各方当事人之间的合同或协议在法律上具有约束力并可得到执行。
（６）、公司法。主要解决的法律问题是：BOT项目公司如何组成，如何对项目公司进行控制，公司如何解散、清理等。
（７）、劳动法。主要解决的法律问题是：如何雇用项目所需的员工；因该项目而使第三方蒙受损失和损害的非合同性责任如何承担，是否包括因中断服务所承担的责任等。
（８）、公共责任法。主要是环境和安全等方面的规定，这些规定直接影响到项目的设计和成本。项目发起人和金融投资机构要了解环境法律标准和要求及违反这种规定的后果，如环境变化而增加的费用由哪方承担等。
８、３ BOT投资项目的合同体系
BOT投资方式是一个庞大而复杂的项目运作活动，不仅包括项目的建设、融资、运营和管理，而且涉及到多方参与者。各个参与者在项目活动中的地位、享有的权利和承担的义务都要通过一系列的法律协议或合同加以明确。协议是否充分体现了各个参与者的权力和义务，各个法律协议是否严谨、协调一致，是项目成功与否的重要条件。
一个BOT项目一般包含十几个甚至几十个合同或协议，但主要有以下几个主要协议或合同：
（１） 特许权协议
特许这一法律概念是指一国政府对本属于主权范围内的权力，也就是政府的权力，比如资产开发权，或对有关公用设施提供服务的一定垄断权，在某些条件下及一定时期、范围内，根据合同授予为从事这项活动而建立的项目公司。特许权授予主要由三种方式：一是国家制定的整体性立法文件。二是通过具体的项目的单项立法直接授予项目发起人专营权。三是由政府和项目发起人就具体项目签订特许权协议。
BOT项目模式中，项目公司通过与代表政府的项目发起人签署特许协议，以此保证项目建设的顺利进行和投资者的利益。而政府则通过签发许可证给予特许，把特许权作为在项目中利用私人资本发展项目建设的一个手段，并保证相关的资产最终属于政府。
（２） 产品销售协议
以供水项目为例，项目公司与自来水销售部门及管理部门签订商品水的购销合同，保证供水厂建成后，供水管网安全正常、经济运行，自来水产品保质保量顺畅销售，甲、乙双方的合法权益受到保护，合同在平等互利、协商一致的基础上签订。
（３）、贷款协议
贷款协议是贷款过程基本文件，它规定了贷款过程中的基本条件，包括贷款期限、利率、用途、分期用款计划、还款计划、借贷双方的权力和义务、违约责任等。贷款协议要根据借贷双方所在国的法律环境，进行必要的谈判来制定，协议条款要符合各项现行的法律，同时建设项目在经济上和技术上是可行的。对签订合同双方来说，贷款协议具有强制性，是各方履行义务和享有权力的文件。
（４）、担保协议
贷款方通常要求借款方与其签订协议，以项目公司的所有或部分合同权益、现有资产、未来收入以及其他有形或无形的资产来作为未来的还款保证。
（５）、出资协议
出资协议是由项目公司各股东方签署的，协议中明确各股东方出资的比例及出资额，出资方式和出资的时间安排，明确各股东方的职责与权力，明确项目建成后的管理、运行模式及投资回报的方式。
第九章 BOT投资方式在城市供水行业应用的实证研究
９、1 项目的优先地位
城市供水是城市的重要基础设施。为国民经济优先发展的领域，其对城市的经济发展和居民的日常生活有着重大的影响，城市供水状况的好坏，直接影响城市对外开放的整体形象和社会秩序的稳定。对城市经济发展的贡献作用举足轻重，城市供水设施的建设，历来都列为重点工程项目予以扶持。各级领导极为重视，相关部门大力支持，城市供水建设项目有良好的建设条件和外部环境。
９、６ 合作建设城市供水厂的几点思考
（一）、合作形式
针对水厂建设项目，一般首选采用ＢＯＴ形式，但是由于ＢＯＴ项目审批程序复杂，需经国家计委审批，列入外债计划，实行招投标，而且需要的时间较长。因此，考虑到一些中小城市及投资环境，在双方协商的情况下，大多采用合作的方式，建立合作公司，建设经营水厂，合作的内容基本保持ＢＯＴ方式的要求。中方在项目的投资上，仅负责供水厂至市区供水管网的铺设和土地的征用，参与或不参与水厂的经营。这种表现形式为合作，实质内容为ＢＯＴ的方式，可以称为ＢＯＴ投资方式的一种变体。尽管采用合作的方式，其审批手续相对简化，但是同时也带来一系列的问题，因为是合作公司，所以政府诸多的权力和职责，如特许权，只能通过自来水公司以政府代表的身份来承担和行使，并以平等主体的身份用合同的形式加以明确。但是一些职责，作为自来水公司也难以承担，同时政府的监督如何实现等，只有通过其他方式来解决。
（二）、合作建设中政府的权利保证与职责
通过合作方式建设水厂，政府即从前台退到了幕后，其相关的权力就必须一方面通过自来水公司以甲方的名义行使，并得到保障。另一方面由城市行政管理部门建立监督机构来行使政府的强制性权力。同时水厂建设是加快基础设施建设步伐，保障城市供水安全的重要举措，为保证双方合作成功及项目竣工投产后形成经济效益和社会效益，双方合作建设水厂，政府必须承担其相应的职责，以保证项目顺利实施。
（三）、源水水质责任问题处理的设想
在合作建设水厂的谈判中，其中有一重要但是难以确定的问题，即对水厂水源的源水水质责任承担问题。
因为源水为水厂生产过程的主要原料，根据国家规定作为城市饮用水水源，需符合一定的标准，不符合标准的水源不得作为源水，同时源水水质的不稳定变化，也会影响出厂水的水质和生产成本，以及是否投资进行制水工艺的改进等。因此要求自来水公司承担源水的水质责任，源水水质达不到要求则合作公司不能保证供给自来水公司的自来水水质合格。但是自来水公司认为水源的保护是政府的职责，自来水公司无权也无力承担，若源水水质出现问题，合作公司不保证向自来水公司管网供水的水质合格，而自来水公司则不能向城市居民用户供应不合格的自来水，否则政府的监管部门卫生防疫站将对自来水公司采取措施作相应的处罚，并由自来水公司承担责任。
针对上述情况，初步设想采取以下措施来解决：
首先，作为投资，其必须对建设的条件作详细的调查与了解，特别是对水源条件应作重点调查，并对将来的情况作分析和预测，若投资必将承担一定的风险，同时投资建设的水厂其工艺应有一定的超前安排，故在水源水质的问题上，应承担起一定范围的水质风险。
其次作为政府，负有对饮用水水源的保护和监管责任，应由环保局加强对水源的环境保护，作出针对水厂源水的保护措施，使合作公司在经营期内对源水水质要求有可靠的保证。同时由卫生防疫站根据双方及源水水质变化的情况进行分析，做出保证若因合作公司由源水水质不符合合同所要求的标准而带来的管网水水质不符合要求，则自来水公司可以免责；若因源水水质长期达不到国家标准及承担的风险标准，须新增投资改进工艺或增加设施时，卫生防疫站应向政府报告，在政府的指导下，双方签订补充合同。
（四）、水价的确定原则和方法
水价，即合作公司向自来水公司供应的商品水的价格，亦称为批发水价。这是谈判的焦点，它不仅决定投资方的回报和利润水平，同时也关系到居民用户和财政的承受能力。从上方的利益来看，水价应建立在合理水平上，即合理的利润率和内部收益率。批发水价的确定分为两种办法：一种办法是根据确定的工艺水平及建设方案和标准，双方谈判取得双方均可接受的批发水价，按照固定合同方式进行项目总承包，按时交付合作公司使用，即"交钥匙工程"。这样做，政府将承担较大的风险，同时也难以保证经营期满后移交时的资产状况。另一种办法是将水价分为两部分，一部分是投资的合理回报，另一部分是合作公司经营的经营利润。因此双方以这种方式确定水价，需经过较为细致耐心的谈判，经营利润价格经谈判，以双方均可接受的经营管理方法可达到的利润来确定；关于投资回报需对整个建设过程，即工程的总造价进行审计确定，再按双方事先约定的内部收益率，测算出投资回报的水平和价格，但这样，政府将承担工程超支的风险，不利于建设资金的节约。
９、７ 合作建设水厂的有关合同安排
由于合作双方进入实质性的谈判，所涉及的问题是一些主要而且关键性的方面。所以"合作合同"和"购用水合同"是首先要达成一致的文件，并互为前提同时生效。
参考文献
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作者单位：马鞍山自来水公司
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