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● 于朝
关于检察机关自行侦查经济罪案的立案标准问题
──谈立案观念的转变问题
目 录
一、从经济罪案立案的法律标准谈起
二、关于经济罪案立案的材料标准
三、关于经济罪案立案的手续标准
立案，是刑事诉讼活动开始的标志。立案标准，是指侦查机关进行立案时应当遵循的法律规范和应当达到
的准则要求。包括立案的法律标准、材料标准和手续标准。本文将就检察机关自行侦查经济罪案的立案标准问 题进行粗浅的讨论。
一、从经济罪案立案的法律标准谈起
（一）对法定立案标准的基本理解
立案的法律标准，是指诉讼法律中关于对哪些事件在何种情形下应当由诉讼机关实施刑事诉讼立案活动 的规范。
修改后的刑诉法第８３、８６条对刑事立案作了两类规定：第一类是“发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人”；
第二类是“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”。司法机关在遇有这两类情形时应当按照管辖范围立案侦查，
这便是刑事案件立案的具体法律标准。
从检察机关管辖侦查的经济罪案角度讲，笔者个人对上述标准的理解是，第一类情形是指检察机关在办理
案件或进行法律监督活动中，发现有非本案的经济犯罪事实或者经济犯罪嫌疑人，且依法属于检察机关侦查管
辖范围的，应当直接立案侦查。第二类情形则是指检察机关通过审查报案、控告、举报和自首材料，认为有
犯罪事实需要追究刑事责任时，应当立案侦查。这两种立案情形的差异主要有三个方面：一是，案件来源不同
，前一种情形的案件来源是检察机关在办理案件或其他法律监督活动中直接发现的；后一种情形的案件来源则
是报案、控告、举报和自首所形成的材料。二是，立案 标准的含义不同，前者必需是发现犯罪事实和犯罪嫌
疑人，即客观上存在犯罪事实或犯罪嫌疑人，方应当立案侦查，而不是检察机关认为存在犯罪事实或者犯罪嫌
疑人，我们称其为客观标准；后者则无须确认犯罪事实的存在，而只要通过审查报案、控告、举报和自首材料
，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，即应当立案，我们称其为主观标准。三是，立案后的侦查内容不同。
由于前一种情形立案时已经确认了犯罪事实或犯罪嫌疑人，因而立案后可以直接进行预审；而后一种情形中，
因立案时尚不能确认犯罪事实的客观存在，通常需要进行侦破工作，经过侦查取得能够犯罪事实存在的证据后 ，才能进行预审。
（二）关于立案问题的两个认识误区
由于各种原因，检察机关一些侦查部门在认识经济罪案立案标准时，出现了两个误区：
一是，认为检察机关立案的对象，主要是“人”而不是“事”，因此，检察机关立案时必须明确的确定
犯罪嫌疑人及其所犯罪行。笔者认为，“立案”一词 中，“立”是指确立，“案”是指案件，即事件。立案
是指将犯罪或者可能为犯罪的事件列为刑事诉讼内容的诉讼活动，是诉讼活动开始的标志。显然，立案的 对
象是事件，即是“事”，而不是“人”。当然这里有两点需要明确：首先，社会事物中任何事件都是与人有关
的，作为案件的事件也必然涉及具体的人；其次，作为立案对象的事件，在不同的刑事案件立案时司法机关对
事件本身的认识程度及其所涉及的犯罪嫌疑人确认程度会有一定的差异，比如：谋杀案件的立案时，公安机
关通常可以根据现场直接判明犯罪事实的存在，而不一定能够直接确认犯罪嫌疑人，而贪污案件立案时，则会
出现犯罪嫌疑人比较明确，而其是否存在犯罪事实则尚无法直接确认的情形。所以，修改后的刑诉法规定了两
类可以作为立案的对象的事件，一类是已经“发现犯罪事实”的犯罪事件，另一类是“发现犯罪嫌疑人”或
者“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”的可能为犯罪的事件。在这两类事件中，已发现属于犯罪的事件，并
不一定能够确认犯罪嫌疑人；而可能为犯罪的事件中，客观上并非必定存在着犯罪事件，被指控的犯罪嫌疑人
也不一定实施了犯罪。因此，根据修改后刑诉法的立法精神，第一，在已经发现或认为有犯罪事实存在的情
况下，既使尚未发现犯罪嫌疑人，也应当立案，第二，对可能存在犯罪的事件立案时，无须确认犯罪嫌疑人是
否已实际实施了犯罪。在未经过侦查以前，通过报案、控告、举报和自首途径所取得的立案材料是无法证实其
客观性的，如必定要求证实，则司法机关（特别是检察机关）只能是在立案前即采取侦查手段收集证据，这
明显是违法的。有明确的犯罪嫌疑人需要通过侦查确认其是否实施了犯罪的情形的存在，正是我国刑诉法规定
主观标准的客观依据。由此而言，认为检察机关立案的对象主要是“人”而不是“事”的认识不仅是没有法
律依据的，对指导司法实践也是有害的。
二是，认为检察机关自行侦查的经济罪案立案时，对报案、控告、举报和自首的情形也必须在确认有犯
罪事实需要追究法律责任时才能立案。笔者认为：这种认识实际上是将修改后刑诉法第８６条的规定主观标准
理解成了客观标准。这一立案标准中只所以规定“认为”而不规定为“确认”，主要是因为：（一）这一立案
的依据仅仅是对报案、控告、举报和自首材料的审查结果，而这些材料的内容是否真实尚未能确认；（二）立
案仅是侦查活动的开始，而确认案件事实是否属于犯罪事实是侦查活动的基本任务。经过侦查，可能能够查明
案件事实，也有可能因受客观条件的限制而无法查明案件事实；查明的案件事实，可能是犯罪事实，也可能不
是犯罪事实。正是因为立案后可能会出现不同的侦查结果，所以修改后的刑诉法才规定了撤案、不起诉和起
诉等若干处理诉讼结果的方法。检察机关的侦查实践也表明，只有在侦查破案后才能确认犯罪事实是否存在和
犯罪嫌疑人是否实施了犯罪。因此，检察机关在发现经济犯罪的犯罪事实或认为有经济犯罪事实时，即应当按
照法定管辖立案侦查，而无须待确认犯罪事实或犯罪嫌疑人再立案。
（三）关于立案数量的统计意义
目前，检察机关将经济罪案的立案数量作为打击经济犯罪成果的主要考核指标，并将立案的多少在为考核
政绩的主要依据。笔者认为，这种认识和做法有失妥当。首先，通常情况下，一个检察机关的立案数量与其侦
查案件的工作量是成正比的，同时也体现着该机关对经济罪案举报线索查办的积极性，因而，立案数量直接
反映出一个检察机关的侦查工作量，也反映出该机关打击经济犯罪的主动性，这是统计立案数量的主要意义所
在。其次，根据修改后刑诉法规定的立案标准和司法实际，检察机关立案时大多需要采用主观标准立案，而检
察机关所受理的立案材料中，有相当一部分经过侦查后不能认定或无法认定犯罪事实，立案数量在客观上不
可能直接体现出检察机关其对经济犯罪的打击力度和打击效果。由此而言，经济罪案的立案数量，只能作为考
核检察机关工作量大小的统计指标，而不能作为衡量其打击经济犯罪政绩的主要依据。
如果不再将立案数量在为考核指标，这就涉及到采用什么指标予以取代的问题。笔者建议采用侦破数量进
行取代。一个完整的侦查过程，包括立案、侦破、预审和侦查终结四个阶段。侦破，即指侦查机关通过侦查破
获案件，确认犯罪嫌疑人的侦查活动，是侦查过程的一个阶段。检察机关通过审查立案材料进行立案后，大
多数情况下都需要进行侦破活动。由于检察机关自行侦查经济罪案有一定的特殊性，其中有相当一部分在侦查
后会出现不存在犯罪或不能确认犯罪事实的情形，因而一般意义上的侦破概念（查明犯罪嫌疑人）不易被采用
。例如，通过"破案率"来说明侦查效果的方法就不易采用。因此，检察机关在采用侦破指标时，应主要使用
侦破的绝对数。但这也涉及到如何考察和确认侦破数量的问题。在如何确认侦破数量的问题上目前有三种不同
的主张：一种标准是以侦查终结时认定有罪事实的案件数量为准；另一种标准是以法庭有罪判决的案件数量为
准；还有一种标准是以起诉的案件数量为准。这几种标准都有一定的道理。但在实际采用时，前两种标准比
较容易操作，但反映不出实际打击经济犯罪的效果；后一个标准能够比较全面的反映侦查的实际效果，但因审
判与侦查终结之间间隔时间较长，实际工作中不易操作。笔者认为，具体的侦破数量应当根据实际侦破结果而
定，即根据以实际办案的结果来确认。各种统计指标的统计意义是不同的。例如：立案数反映了侦查部门的
工作量和工作主动性；侦破数反映了侦查部门的侦破工作的效率和工作量；侦查终结有罪案件数量反映了侦查
部门的侦破和预审的工作效果；起诉有罪案件数量反映了一检察机关侦查工作质量和效果；而判决有罪的案
件数量则包含了一检察机关侦查、起诉的全部工作质量和效果，整体反映出打击经济犯罪的力都和效果。因此
，有关部门在考核经济罪案侦查工作的结果时，可以根据具体的考核目的，分别采用上述三项指标。例如：公
布破案数时以实际侦查结果为主；内部考核侦查部门工作成绩时可采用侦查终结有罪标准；侦查部门之间的
评比时可采用起诉有罪标准；考核检察机关打击经济犯罪的工作成效时采用判决有罪标准。
在改变对立案的认识和做法后，笔者认为检察机关应当建立立案保密制度，对立案及撤案数量作为机密处
理，不对外公布。对外只公布侦破情况，以免社会对检察机关打击经济犯罪的成效产生误解。
综上所述，检察机关在贯彻和执行修改后的刑诉法的过程中，需要对近十几年形成的经济罪案的立案观念
来一个彻底的转变，准确地把握立案的法律标准，以便于正确地执行刑诉法，依法打击贪污、贿赂犯罪。
二、关于经济罪案立案的材料标准
根据刑诉法有关立案的规定精神，检察机关在立案时必须占有一定的立案材料，以作为立案根据。
（一）关于立案的材料标准
修改后的刑诉法第８３、８６条规定的立案前提有三种情形：一是发现犯罪事实；二是发现罪嫌疑人；
三是认为有犯罪事实需要追究刑事责任。很明显，这三种不同情形的案件来源和事实根据是不同的，因而立案
时对材料的要求也是不同的。
第一种情形是发现犯罪事实。这类案件来源于检察机关所办理的其他案件，立案时要求已发犯罪事实，
即已经确认有犯罪事实存在。根据法律的这一要求，这类情形立案时的材料必须能够证明某一犯罪事实的确实
发生。例如：检察机关在调查案件中涉及的款项去向时，发现公款已为某甲非法占有，如果确认贪污事实的
存在，应当通过侦查正在办理的案件，在收集证明该款项为公款、某甲占有该款项的时间、地点、动机和目的
以及款项实际下落的证据材料后，方可立案。
第二种情形是发现犯罪嫌疑人。这类案件来源也是检察机关所办理的其他案件，立案时要求已发现犯罪嫌
疑人。因此，立案时的材料必须是能够证实犯罪嫌疑人不如实说明案件所涉及的相关事实──而这些事实则可
能为需要追究刑事责任的犯罪事实。比如：发现公款已被某公款经手人占有，但该经手人拒绝说明公款用途
，或其所述公款用途经查系编造的，这类材料应当包括证明该款项为公款、经手人已实际获取该款项和证明该
款项未公用的书证、证人证言；经手人本人的叙述材料、以及查明其所说的公款用途系虚假的其他材料。这些
材料已经能够证实该经手人有贪污公款的嫌疑，因此，可以依据刑诉法有关发现犯罪嫌疑人的诉讼规定，立案 侦查。
第三种情形是认为有犯罪事实需要追究刑事责任。这类案件来源于检察机关所受理报案、控告、举报和
自首材料，立案时要求有关于犯罪的报案、控告、举报和自首材料，且通过审查这类能够得出“认为有犯罪事
实需要追究刑事责任”的结论。因此，如果根据这类材料立案，就要求材料本身必须能够说明有犯罪或可能
系犯罪的事实存在，例如，材料已说明公共资产被利用职务便利非法侵吞、或发生了内盗、内骗；贿赂财物已
缴付；存在与贿赂有关的重大经济损失；存在可能系贪污、贿赂所得的巨额款物等。但是，这里需要特别强调
的是，因为法律规定的是检察机关根据报案、控告、举报和自首材料“认为”有犯罪事实存在需 要追究刑事
责任时，就“应当立案”，而不是规定必须“确认”有犯罪事实，所以，对立案材料的要求也应当是“能够说
明”有犯罪事实存在需要追究刑事责任，而不是“必须证实”有关的事实已经发生。这是根据刑诉法对立案材
料提出的基本要求。当然，在实际工作中确定是否立案时还需要考察材料所反映的内容是否具有可查性。
（二）关于立案对口供材料要求的探讨
由于受习惯做法的影响，一些检察机关在立案时都要求获得犯罪嫌疑人的口供材料。根据修改后刑诉法
的规定精神，笔者认为，立案时是否需要获取口供，不能一概而论，应当分别不同立案的具体材料标准确定所 需。
首先，从立案的材料标准看，有的案件立案前必须取得口供，有的案件立案时则无需口供。其中，如果
根据修改后刑诉法第８３条的规定立案时，一则许多经济罪案事实的确认需要通过询问获取口供后才能判定，
因而获取口供是必要的，例如，检察机关在办案中发现某乙以单位需要资金的名义，从办案所查单位拿走五
万元现金，办案所查单位已将该款帐项核销，但在检查乙单位帐册后，未查到已收取该款或款项用途记录，这
就需要通过询问某乙，取得该款项已被其个人所使用的“口供”，才能确认有无受贿犯罪事实的存在。二则，
确认犯罪嫌疑人的存在，显然需要获取证实犯罪嫌疑人不如实说明案件所涉及的相关事实的“口供”材料。
但是，如果根据第８６条的规定立案时，除自首情形外，则只需要能够认为”有犯罪事实存在需要追究刑事
责任的报案、控告、举报材料即应当立案，而无须获取口供材料。
其次，从法定的获取口供的途径看，只有部分案件在立案时有获取口供的法定手段，因而可以获取口供
；而相当一些案件立案时因无获取口供的法定手段而无法获取口供。从修改后刑诉法有关侦查规范的条文看，
检察机关获取犯罪嫌疑人口供的途径只有两种：一是犯罪嫌疑人自首，交代犯罪事实；二是预审。这里“自
首”是指自认为其已实施了犯罪行为的人主动到检察机关交代其所认识的犯罪事实，“预审”是指在经过案件
侦查后，确认有证据证明有犯罪事实时，为了核实已收集、调取的证据材料而进行的讯问犯罪嫌疑人等一系列
诉讼活动。显然，“预审”是除自首以外获取犯罪嫌疑人口供的唯一法定方式。但是，由于预审是侦查开始
以后的诉讼活动，所以，检察机关在立案以前，除自首情形，只可能在办理其他案件中以询问证人的方式获取
间接口供，而无其他取得犯罪嫌疑人的口供的方法。因此，检察机关在根据报案、控告和举报材料进行立案时
，根本不可能获取犯罪嫌疑人的口供。
以上两点说明，检察机关在办案中发现应当立案侦查的其他经济罪案时，大都可以也应当通过询问途径
获取间接口供作为立案的事实依据；在根据报案、控告和举报材料立案时则无须获取口供，显然，现在对所有
案件立案时必须获取口供的认识和作法是不适当的。如不改变，修改后刑诉法生效后，对无须和无法获取口
供的情形，硬要在获取口供后才立案，将会使许多案件不能依法进行侦查。
（三）关于“初查”必要性的初步研究
初查，是检察机关为了确认报案、控告、举报和自首材料的真实性而实施的在立案前进行案件调查的一
种诉讼制度，其目的是收集能够证实有犯罪事实需要追究刑事责任的证据。
我国的刑事诉讼法律中一直没有规定初查制度。检察机关的“初查”制度形成于８０年代中期，并一直
沿用至今。这里我们主要探讨一下这一制度的合法性和可行性问题。笔者认为，第一，初查制度的存在是不合
法的。根据修改后刑诉法第８２条规定：检察机关在办案过程中，为了查明案情所进行的专门调查即谓“侦
查”活动，而侦查是以立案为前提的一种诉讼活动，初查制度将这种属于侦查的调查活动置于立案以前，显然
是违法的；第二，建立初查制度的理论根据是缺乏法律支持的。检察机关建立初查制度的理论根据是，刑事立
案时必须以客观存在着犯罪事实为前提，但实际上我国刑诉法中对举报途径的立案规定了主观标准，并未要
求客观上必须实际存在犯罪事实才能立案，有的同志将修改后刑诉法第８３条中有关“审查”立案材料的规定
作为初查制度的法律根据，实际上是将该条款规定的审查报案、控告、举报和自首材料理解为审查案件事实，
而实际上在未立案的情况下，检察机关只能掌握（可进行审查的）只有立案材料，尚未掌握有犯罪事实的确
凿证据，因而也就谈不上审查“案件事实”的问题；第三，初查没有法定的调查手段。初查的目的是为了确认
犯罪事实的客观存在，因而初查中必须进行相关证据的收集活动。但是，由于立案是刑事诉讼的起点，因而修
改后的刑诉法未规定立案前收集证据的方式方法，检察机关如果在立案前进行证据收集活动，显然会因缺乏
相应的办案手段而无法具体实施；第四，从司法实践看，这种立案前进行调查做法已实际造成了许多不良后果
，例如：打草惊蛇；滥用侦查手段等。
基于上述几点，笔者个人认为检察机关应当取消初查制度。审查立案材料应当主要采用书面审查方式进
行，必要时，可以要求有关单位和个人提供更详细的立案材料。这里需要说明的是，司法实践中，为了确定管
辖分工或举报材料的某些内容（如案发单位和嫌疑人是否存在等），需要到有关单位走访和了解情况，这类
活动的目的不是为了确认犯罪嫌疑人是否实施了犯罪，且无需采用侦查方法取证，这与上述讨论的初查制度是
有本质区别的。另外，笔者建议最高人民检察院在取消“初查”制度的同时，通过建立侦破制度，严格约束预
审前的侦查工作，在侦破之前不得传唤犯罪嫌疑人，以防止立案对犯罪嫌疑人的人身权利造成侵犯。
三、关于经济罪案立案的手续标准
立案是开展刑事诉讼活动起点，也是将某犯罪事件或可能为犯罪的事件列为诉讼对象的标志。因此，立
案需要办理相应的诉讼手续。
（一）关于立案手续标准的内容
立案手续标准包括两个内容：一是如何确认诉讼的开始──即应当由谁通过什么途径确定侦查活动的开
始；二是如何记录诉讼的开始──即应当采用什么法律文书记录立案情况。在诉讼制度中，规定由谁通过什么
途径确定侦查活动的开始的标准，我们称之谓立案的审批手续；规定记录立案文书的形式和内容的标准，我 们称之谓立案的文书手续。
立案的审批手续，包括两个方面：一是立案的请示手续，二是立案的批准手续。立案请示手续的主体
是负责审查立案材料或发现犯罪事实的检察官。立案应当由负责审查立案材料或发现犯罪事实的检察官，向具
有批准立案职权的检察官进行请示，经有权批准立案的检察官批准后，既可立案。对重大、复杂的案件，批
准立案的检察官可以提请检察长会议或者检察委员会讨论批准。立案的文书手续，主要是指制作立案文书。是
记载立案依据、审批过程的书面文件。为了反映和记录立案过程，检察案时应由请示立案的检察官制作《立案
请示报告》。该报告内容包括应由办明的案由、立案材料来源、已发现的犯罪事实或认为存在的犯罪事实、已
确疑人的概况、立案的法律依据等和由批准人填写的审批意见两大部分。对重案件还可以另外制作《立案备查
表》，以记载经检察长会议或者检察委员会的过程和结果。
（二）关于现行立案审批手续的改进问题
立案的审批手续中，立案请示手续问题不涉及其他法律制度，而立案的批准手续问题则涉及到检察官的
职权问题。在现行刑诉法执行初期，大部分检察机关对立案实行检察长或分管检察长审批制，即一般案件由检
察长或分管检察长批准即可立案侦查。到８３年左右，刑事立案必须以查明犯罪事件为前提的认识和做法被
逐步接受，且绝大部分案件立案后无须侦破就进入预审阶段，有的甚至立案前就进行预审，某些基层检察机关
为了把好“立案关”，便逐步将所有经济罪案的立案均交由检察委员会或检察长会议批准。８４年以后，这种
立案审批手续被当做经验在全国推行。目前全国大多数基层检察机关都实行检察委员会或检察长会议批准立案
制度。同时，对于犯罪嫌疑人为人大代表的案件立案还需要报人大常务委员会审批。从司法实践看，这种繁杂
的立案手续带来的弊端较多，最明显弊病的有三点：一是，由于立案必须召集检察委员会，以至于一些必须马
上立案以便采取侦查措施案件因得不到立案，无法采取相应的侦查手段收集证据和控制犯罪嫌疑人，常常贻
误战机；二是，在许多情况下，为了及时获取证据，侦查人员不得不在立案前就进行侦查活动，收集和固定证
据或变相的采取强制措施，导致立案环节形同虚设；三是，办案人员（特别是主办人员）至少要进行两次以上
的立案请示汇报，牵扯和消耗大量的精力，以至会影响办案的进度。
根据检察院组织法和检察官法规定的检察官职责，笔者个人认为，检察长或经过授权的分管检察长即可
以批准一般案件的立案。遇有重大、疑难问题时才需要经过检察委员会讨论，再由检察长或分管检察长批准立 案。
（三）关于改进现行立案文书手续的建议
我国检察机关现行的立案文书手续，包括制作《立案请示报告》和《立案决定书》，是八十年代中期形 成的。
正确地理解立案文书的诉讼意义和作用，是讨论现行立案文书合理性的前提。因此，在研究立案时需要
制作哪些和什么内容的文书问题时，首先应当弄清为什么要制作立案文书的问题。笔者认为，立案是检察机关
将某事件作为刑事案件进行侦查的标志，而立案文书则是记录和反映这一过程的书面文件。立案文书的法律
意义在于表明某案件已经立案，并对立案信息进行记录。因此，这类文书既不体现对犯罪嫌疑人所将要采取的
具体强制措施，也不需要向其他个人、机关、组织进行传递。
笔者总结近十几年的司法实践，发现经济罪案立案时制作《立案决定书》的做法，存在着以下三方面弊 端：
第一，《立案决定书》是对《立案请示报告》文书的重复，没有制作的必要。前面已谈到，立案文书的
意义在于记载某事件已作为刑事案件进行侦查。《立案请示报告》的内容可以完整的记录和反映立案情况，而
无须再增加一份只能反映立案的文书──《立案决定书》。
第二，《立案决定书》标题的使用不恰当：首先，根据刑诉法的规定，检察机关“发现犯罪事实或者犯
罪嫌疑人”和“认为有犯罪事实需要追究刑事责任” 时，就“应当立案侦查”（即必须立案侦查），而不象 侦查终结和其他法律监督中刑诉法给出多项可以选择的“决定”权（如不起诉、起诉等）。因此，《立案决定书》中的使用“决定”二字是否的恰当值得探讨；其次，带有“书”字的法文书中，“书”的含义指的是供传递诉讼信息使用的文件，而立案文书是检察机关内部的文书，检察机关没有向其他个人、机关和组织传递的该项文书的诉讼义务。因此，对在诉讼中无须进行传递的立案文书也就没有称“书”的必要。
第三，《立案决定书》的内容不实用。一则，《立案决定书》必须填写犯罪嫌疑人的基本情况，而司法实
践中会遇到的内盗、内骗等贪污罪案，立案时通常还不能确定犯罪嫌疑人是谁，遇有这类情形时便无法制作《
立案决定书》；二则，《立案决定书》是由检察长签发的法律文书，但实际工作中，由于立案不一定均由检
察长批准，且检察长也不可能对所有《立案决定书》均进行审查，因而这一签发手续往往是需要他人代劳。
综上所述，检察机关立案时没有必要也不方便使用《立案决定书》，因此，笔者建议检察机关在经济罪
案立案时不再使用《立案决定书》。 |