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吴季松
2002年3月26-27日 主席先生，女士们，先生们： 非常高兴有机会参加中英水资源管理研讨会并向各位代表介绍中国城市水务管理改革与发展情况。中英两国在水资源领域已经开展了卓有成效的合作，由英国政府提供援助的“中国水行业发展”项目进展顺利，英国在城市水务发展和区域供水服务方面积累了丰富的经验，这次研讨会的英方主办单位泰晤士水务公司是在全球水务市场享有盛誉的知名国际水务集团，希望能在水资源管理与城市水务领域与英方开展进一步的合作。 一、城市水务管理是流域水资源统一管理的必然要求 随着人口增长和经济社会发展，水资源在世界范围内已成为稀缺资源，水资源这种稀缺资源的优化配置是可持续发展的重要内容。因此，以工程建设为主的工程水利向以资源优化配置和环境生态平衡为系统目标的资源水利转变已是当务之急。资源水利的分析基础是以流域为系统，对大气水、地表水、地下水和污水进行系统分析和统一规划，在此基础上科学地开发、利用、治理、配置、节约和保护。因此，一些发达国家已提出应该把历史上以战争为基础的省区界线改为以流域划分。 联合国组织近年一再强调大城市水资源是世界水资源问题中的重点，而管理又是城市水资源问题的核心。城市地域狭小，仅是河流流域的一部分，都要依靠外来水源。要解决城市可持续发展的水资源保障问题，建立以流域统一管理为指导思想的水务局城市水务管理体制，从而在城市中实现工程水利向资源水利转变是当务之急。在行政区划内尽可能大的范围内统一管理水资源，就是尽可能地遵循江主席说的“加强流域水资源统一管理和保护”的原则，因此城市水务管理是流域水资源管理的重要组成部分。 二、城市水系统 城市化是现代化的基本进程和重要标志。城市作为一定地域范围内的经济中心、物流中心、文化中心和信息中心，在社会经济生活中发挥着越来越重要的作用。在21世纪，城市将是经济全球化的中心、网络化的结点、高技术化的孵化器，信息化的主要信息源与受体。 城市系统是经济、社会、环境等不同的子系统耦合成的复杂巨系统，其结构如下图所示：
城市水系统为城市社会、经济、环境三个系统提供服务，并受以上三个系统的制约。城市水系统为经济系统提供生活用水，主要问题是居民饮用水、卫生设施用水，要特别强调节水；城市水系统为经济系统提供生产用水，用水指标和总量受经济结构的影响，重点是调整产业结构；城市水系统为环境系统提供生态用水，受地面硬化比例、水体污染和乔灌草在绿化面积中的比例影响，城市环境系统也影响着城市水源地的水量与水质。
现代城市要建立现代化的交通网、能源网、信息网和水网，保证城市防洪和供水安全、水供需平衡和水生态环境。城市由于地域范围小，集雨面积小，自产水资源量少，但是经济规模大，人口密集，点源污染高度集中，因此对防洪要求很高，供水保证难度很大，水污染防治任务十分繁重，这种现实情况，对城市可持续发展和现代化的水务工作提出了前所未有的高要求。 人类对城市水利用与污染的管理控制经历了如下4个阶段： 1、视污染阶段。在工业化与城市化初期，由于环境意识不强，人们只是简单地把污水用管道输送到远离产生地（城市）而不做任何处理。 2、端处理阶段。当与水有关的环境污染问题日益严重时，环境管理对策就是修建污水处理厂，在管端对污水进行处理。 3、清洁生产阶段。当污水处理厂不能有效地处理生产与生活中产生的废弃物时，注意力开始转到生产的源头，即改变生产材料、设备和工艺，推行清洁生产。 4、人类发展与自然和谐阶段。当污染进一步发展，管端处理与清洁生产技术已不足以解决日益严重的污染问题，目光就转向人类社会自身，即调整人类的生产、消费与生活方式。 三、为什么要以水务局管理城市水资源 国际上普遍认为现代城市要建立统一管理的道路网、电力网、绿网、水网和信息网五大网络，水网是至关重要的一环。 （一）城市区域不是流域，为什么要由水务局来管？ 其原因有三：一是水资源是以流域为单元进行循环转化，按流域管理才符合水资源本身的自然属性和生态属性；二是尽管城市管理是以行政区划为基础，只有在行政区划内尽可能大的范围内统一管理水资源，才符合按流域管理水资源的系统思想；三是国内外实践表明，以水务局形式管理水资源，能够取得好的效果。例如巴黎对水事务的统一管理被认为是世界上最好的，得到联合国的肯定和推荐。只有在城市水资源统一管理、统一调度的基础上，才有可能依据本地区水资源状况，合理确定城市发展规模和产业结构调整的方向。如果不科学地依据城市本地区水资源和客水资源（要充分考虑到客区经济发展造成的来水减少和污染增加），调整产业结构和确定城市发展规模，将在21世纪的城市中造成水贫困。 （二）成立水务局，有助于解决目前大城市水资源管理中存在的主要问题。 目前大部分城市水资源管理状况是“多龙管水，政出多门”，“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”。工作交叉，责任不清，弊端甚多。 主要表现为： 1、
龙管水人为地增加市政管理的难度，同时，也无法实现现代化的水资源网络联合调度。 2、
有人对供需平衡负总责。如缺水究竟由哪个部门负责，责任不清。 3、
出多门，难以真正节水。 4、无法有效地控制污染。 5、难以根治河道积累污染和地面沉降等生态、环境问题。目前阶段治理污染侧重于减少现有污染量，对已经积累的本底污染和由此产生的二次污染没有明确的部门负责。 6、无法建立统一的管理法规。东京、巴黎和柏林的经验都证明，如果水资源分属不同部门管理，很难出台统一的水资源管理法规。即使出台了，也因无执法主体而无法有效实施。 7、不统一管理，各部门的意见不一致难以确定合理的水价。
（三）城市水资源统一管理的目标。 城市水资源实行统一管理，将为城市可持续发展提供水资源保障：不仅包括持续的水资源供需平衡，也包括抵御突变破坏—防洪，还包括水环境与生态的维护。 在统一管理的前提下，要建立三个补偿机制：谁耗费水量谁补偿；谁污染水质谁补偿；谁破坏水生态环境谁补偿；同时，利用补偿建立三个恢复机制：即保证水量的供需平衡，保证水质达到需求标准，保证水环境与生态达到要求。水务局就是这六个机制建设的执行者、运行的操作者和责任的承担者，是城市可持续发展水资源保障的责任机构，还是水资源相关法规的执行机构。 城市水务工作的目标是：在质量和数量上，保证水资源的供需平衡；在城市和农村，保证水环境的安全和优美，其中包括防洪安全和扩展城市规划区水面；在地上和地下，维护水生态系统的平衡，包括限制地下水超采和沟通城市地表水系、维持水循环。重点是保证城市人民饮用水安全，保护城市供水水源地，节水与防污统一，城市建设与水资源配置统一，城市化发展与水生态系统建设统一，在城市地区形成水源地—供水—用水—排水—治污—回用的完整的资源循环。城市水务工作的总体思路是以水利部新时期治水思路为指导，适应城市化和社会经济发展的要求，贯彻《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》精神，建立辖区内水资源统一管理的城市水务管理体制；建立适应社会主义市场经济条件的投资主体多元化、产业发展市场化、行业监管法制化的城市水务运行机制；建立发挥体制优势、强化行业管理的水务法规体系；加强城乡水资源的统一管理。在城乡水资源统一管理的前提下，建立三个补偿机制：谁耗费水量谁补偿；谁污染水质谁补偿；谁破坏水生态环境谁补偿。同时，利用补偿建立三个恢复机制：即保证水量的供需平衡，保证水质达到需求标准，保证水环境与生态达到要求。水务局就是这6个机制建设的执行者、运行的操作者和责任的承担者。水务局具体负责以下十个方面的工作：统一法规，统一政策，统一规划，统一监测，统一调度，统一治理，统一制定用水定额，统一制定水价，统一发放和吊销取水许可证，统一征收水资源费。 下图为水务管理系统框图： （产业结构调整
（尽可能拦蓄利用） 节水）
农业用水
地表水 （产业结构调整
节水）
节水
（统一规划
科学利用）
（水消费观念转变、节水）
(浅层地下水与地表水联合调度,
保护深层地下水子孙水）
（保持自净能力，
（提高污水回用率
保证旅游需求）
水价
污水处理高技术） 生态用水
海水利用
（维持水生态平衡,
初级阶段）
（有条件的地方尽利用海水，
开发海水淡化高技术） 调水（根据社会经济发展规
划，水价和全球气候变迁等要素往生态缺水地区调水）
上图就是矩阵管理法及其影响因素的示意图。据此调控城市水资源供需平衡。
水务局局长对市长负责，保障城市水资源可持续利用和发展。 四、中国的城市水务管理 建国初期，为适应当时的经济发展水平和管理体制，城市水资源与城市水务采用了分级、分部门管理的管理体制。水利部门主要负责城市水源工程建设和农村水利工程建设与管理；建设部门负责城区地下水资源管理和城市供水、排水设施建设与管理；环保部门负责污水控制管理，统筹污染治理；部分城市还有公用事业局管理排水系统，城区节水办负责城区水资源管理及城市节水。随着城市化和供排水事业的快速发展，城市水管理中普遍存在的供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用的水资源城乡分割、部门分割的管理体制越来越不适应城市水务发展对管理体制的要求。 1998年新一届中央政府组成后，为适应可持续发展的要求，水利部提出了从工程水利向资源水利转变，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的新时期治水思路，地方政府按照新时期治水思路的要求，以推动城市水务一体化管理作为水资源管理体制改革的突破口，参考国际上城市水务管理的成功经验，在城市建设从水资源、防洪、水源、供水、排水、污水处理及回用一体化管理、城乡水资源统一管理的城市水务局。截止到2001年年底，全国已有28个省、自治区、直辖市的919个单位成立水务局或由水利系统实施水务管理。其中已成立水务局633个，分别为省级3个，地级61个，县级569个；由水利系统实施水务管理的286个，上海、深圳、大连、武汉、哈尔滨、呼和浩特、太原、西宁、合肥、包头、珠海等重要城市都成立了水务局。从2001年10月底至12月底，各地就批准成立水务局119个，其中地级13个，县级106个。黑龙江省继续水务管理体制改革，在全国率先实现全省各级水务管理，陕西省除了已成立的水务单位外，其余县都由水利系统实施水务管理；河北、内蒙、山东三省区50%以上的县市区已实行了水务管理；江苏、广东、云南等水资源比较丰富的南方省市，也积极地推行水务管理体制改革并取得很大进展。随着县级机构改革的开展，还将有一批已上报水务局组建方案的市、县将陆续成立水务局。 实施水务管理后已经取得了明显的成效。一是提高了供水水质，保障了城乡供水安全。实施水务管理后，供水被纳入水务统一管理中，从而促进了水源与供水设施的有效衔接。另外，水务部门统筹调度地表水与地下水，加大投入，加快水源工程建设和供水管网改造，扩大了供水能力和服务范围，保障了城乡供水安全。二是提高了水资源开发利用水平，充分发挥了水利工程的综合效益，水环境得到明显改善。实施水务管理后，水务部门更有条件统筹解决城乡供水、节水、排水、治污及污水处理回用等各方面的关系，进一步提高了水资源的开发利用和保护水平。三是提高了管理和服务水平。实施水务管理有效地解决了水资源管理中职能交叉、政出多门、效率低下、权责不清等问题，理顺了关系，增加了工作动力，责任意识和服务意识显著增强，提高了管理效能。 五、中国的城市水务市场 建国后，各级政府投入巨资发展城市供排水事业。到2000年底，全国城市供水行业供水能力达到2.18亿立方米/日，自来水普及率达到96.7%，全国城市人均用水量220升/人日。污水处理事业也得到快速发展，到2000年底，全国已在310个城市建设污水处理厂417座，污水处理能力3110万立方米/日。未来5年，全国城市供水普及率将达到98.5%，新增城市供水能力4500万立方米/日；5年内所有设市城市都要建设污水处理设施，处理规模将达到4000-5000万立方米/日，污水处理率将达到45%。为达到此目标，需要投入数千亿元资金，兴建大量供水设施、排水设施和污水处理设施及相应的管网系统。 苏伊士里昂水务集团是最早进入中国水务市场的国际水务集团，在中国参与了100多个水厂的建设，直接经营水厂13个，投资额2.1亿美元。该公司董事长梅斯特拉莱近日在“21世纪国际企业家上海论坛”上表示：“今后10年，公司在中国的投资将超过北美市场”。威望迪（法国通用水务集团）投资成都和天津的2个水厂，威望迪投资的成都第六水厂是中国水务领域第一个采用BOT方式的供水项目，已于近期投入运营；威望迪控股55%与天津市有关部门成立的合资企业--天津通用水务公司，是中国政府第一次特许外国公司经营现有水厂。其他大型国际水务集团泰晤士水务公司、安格利水务公司、百泰国际集团都在中国有合作项目。国际资本总是在全球范围内追逐利润，中国水务市场如此受宠的原因是极高的投资回报，国家统计局2001年一份报告显示，外资在中国投资回报率最高的行业是城市供水行业，利润率达到24.48%。 中国政府已经对外资开放了城市污水处理设施和城市供水设施，未来除关系战略安全的城市供排水管网系统外，将全面开放城市水务市场。国家计委还发布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》、《城市基础设施利用外资管理暂行办法》等法规规范民间资本和外资投资城市水务基础设施。 水务工程建设与运营需要巨额资金，仅靠政府投入难以为继，发展水务市场，通过市场化的方式进行城市水务工程的建设、运营与维护是城市发展的必由之路。我们真诚地希望与英国以及其他国家和国际组织开展合作，学习水务管理与建设运营方面的国际经验，推动中国城市水务改革与发展。 |
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